城乡关系转变是发展中国家在现代化进程中需要直面的现实问题。新中国成立以来，我国社会主义现代化事业与城乡关系变迁相伴随，城乡关系支撑了不同阶段的经济社会目标实现，经济社会发展成果则推动了城乡关系的动态调整，中国的现代化历程某种程度上就是城乡关系演变史。特别是，在经历“以乡支城”“以城带乡”两个阶段之后，当前我国城乡关系迈入融合发展新阶段。

党的十九大明确提出“建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系”。如何理解中国城乡关系向融合发展的转变？这一转变的实质和实现机制是什么？

城乡融合发展的目标定位

马克思主义政治经济学从生产力和生产关系的矛盾运动规律出发，阐述了从城乡分离到城乡对立再到城乡融合的城乡关系演变次序，赋予城乡融合发展以实现“人的全面发展”的重要意义。将城乡关系理解为历史演变过程，并将人的发展与城乡融合相连接，是马克思主义政治经济学对城乡关系论述的显著特征。新中国成立以来，我国的城乡关系逐步迈向城乡融合发展阶段。

1949—1977年，我国整体上形成了“以乡支城”的城乡关系制度体系，这一阶段以政府指令性计划为工具、以户籍制度和人民公社制度等为表现、以农村支持城市发展为特征，其有助于我国建立和完善工业体系，但加剧了城乡之间的制度性失衡。

1978年之后的市场化改革部分矫正了这种失衡，城乡间要素自发配置空间大大增强。市场化改革使得农民因要素再配置而普遍改善了生活状态，但农村劳动力要素主要呈现单向流出格局，城乡收入和消费差距甚至呈现扩大趋势，市场机制下“以乡支城”的城乡关系虽然有所弱化，但城乡发展仍然欠缺平衡。

进入21世纪，伴随着经济总量的高速增长，以及城乡对立格局的显性化，我国开始从发展理念和政策实施等方面来推动城乡关系转变，前者表现为科学发展观、城乡统筹发展以及“工业反哺农业、城市支持农村”的提出，后者则表现为全面取消农业税、加大对农村的基础设施和公共服务财政投入、针对农村实施精准扶贫等。这些政策的实质是主要依靠国家力量来推进“以城带乡”和“城乡一体”，城乡政策重心出现了重视城市向重视农村的转变。

城乡融合发展是对“以乡支城”“以城带乡”的继承和超越，强调城乡具有分工经济、交互功能以及城乡居民均可在交互过程中受益，城乡之间相互促进、相互支撑。这二者不存在轻重主次的差别，城乡居民都是融合发展的参与者、推动者和成果分享者。城乡融合发展基于微观主体选择和市场资源配置这个逻辑之上，政府主要解决市场秩序维护等公共产品供给问题。城乡关系的调整归根结底在于改善全社会的福利状态。

对于中国而言，城乡融合发展与解决不平衡不充分发展这样的瓶颈问题是一致的，与社会主义大国对共同富裕目标的追求是契合的。可以说，城乡融合发展对我国的整体现代化具有“压舱石”作用。它不是短期的策略安排，而是伴随着我国现代化进程，兼具“工具”和“价值”功能的长期战略选择。

城乡融合发展的内在逻辑

我国的经济发展和体制转型相辅相成，城乡关系调整也与制度变迁不可分割。城乡失衡表现为城乡收入和消费差距悬殊，本质上源于长期存在的城乡二元结构。城乡融合发展的实施侧重于从制度变迁视角来冲破障碍，使城乡居民面对更均等的发展条件和更高效的市场秩序。以制度变迁影响主体行为、以主体行为影响城乡关系，这是城乡融合发展实现的内在逻辑。我国实现城乡融合发展的关键是形成一整套有利于城乡相辅相成、协作共赢、嵌套发展的制度体系，这至少包括以下内容。

一是重新审视对城乡两部门的功能定位。变革“城市偏向”或者“农村工具”思维，将农村发展本身视为现代化的内在要求和组成部分，在关注农村的产品和要素供给功能之外，更要关注其秩序稳定、粮食安全、文化传承、生态屏障等多元功能，更为客观全面地理解农村部门对我国整体现代化事业的意义。

二是推动城乡产品和要素更为广泛的流动。在服务功能挖掘和产业形态多元化的条件下，增强农村产品的供给数量、种类、品质和效益。将农村要素流出与流入结合起来，使城市资本、知识、信息、技术、管理、数据等要素更多流向农村，使各类要素依据市场信号在城乡间产生各种组合，形成城乡间更广泛、更持续的要素对流格局。

三是深化要素产权制度和市场交易制度的改革。按照“三权分置”思路推进耕地和宅基地制度改革，在维持所有权和承包权（或资格权）的前提下，将放活经营权（或使用权）作为农地产权制度改革的重心。规范农村土地转为城市土地的流程，借助市场力量形成土地转性的价格发现机制，在土地转性的实施和收益分配中更多凸显农民力量。政府更多体现市场交易信息提供和市场秩序维护等公共产品供给职能。

四是加快推进城乡基本公共服务均等化进程。将城乡二元社会结构转化放置在显著位置，应明确界定“基本公共服务”的内涵和外延，并随着时间推移对其进行动态调整。在基本公共服务提供中，应明确其对居民生活的“底线”特征、供给对象的“普惠”特征以及政府角色的“责任”特征。城乡融合发展契合我国整体和长远的发展目标，但不同主体是否有能力和意愿推进该战略却值得思考。我国针对城乡融合发展的制度完善不仅要考虑“应然”问题，而且要考虑“实然”问题，将参与者的激励相容也作为深化改革的组成部分。

城乡融合发展的理论价值

回溯新中国成立以来的现代化进程，从“以乡支城”到“以城带乡”，再到“全面融合”，体现的是我国对城乡关系认识的不断深化。“以乡支城”“以城带乡”都是从约束条件和阶段目标内生出来的，在特定时段有力支撑了我国的现代化建设。新时代我国将城乡融合发展作为城乡关系的演变趋向，更加强调城乡能够在资源双向流动中实现配置效率提高，均等化地获得基本公共产品，从而实现发展成果分享。

城乡呈现的既是经济维度的融合，也是社会、文化、生态等诸多领域的融合，既是城乡两部门之间的融合，也是农村内部、城市内部不同领域之间的融合。由此出发，城乡融合发展强调要缩小城乡发展差距和居民生活水平差距，但不能将缩小差距简单等同于城乡收入或消费差距的收敛。城乡发展导致的居民福利等值化相对于城乡收入差距缩减更契合城乡融合发展的本质特征。

将中国的城乡关系问题与深化经济体制改革联系起来，在根本上探寻城乡关系重塑的路径和方式，有助于形成更具针对性、长效性的城乡发展公共政策。此外，注重中国城乡二元结构形成和转化的“本土化”因素，注重国家发展战略、发展理念、政府行为对城乡关系演变的影响，注重经济制度变迁与城乡关系演变之间的交互作用，这同样有助于基于我国实践提炼出城乡发展的特征事实与分析逻辑，并对推动理论创新、构建中国特色社会主义政治经济学提供重要支撑。

（本文系国家社科基金重大项目“全面建成小康社会背景下新型城乡关系研究”（17ZDA066）阶段性成果）

（作者系复旦大学经济学院教授）

来源：中国社会科学报