推进“五个新城”建设，是上海“十四五”期间的重大战略命题。今年3月，上海市政府印发《关于本市“十四五”加快推进新城规划建设工作的实施意见》（下称《意见》）的通知，明确提出新城的建设目标是：到2025年，五个新城（嘉定、青浦、松江、奉贤、南汇）常住人口总规模达到360万左右；到2035年，五个新城各集聚100万左右常住人口，基本建成长三角地区具有辐射带动作用的综合性节点城市。

    这标志着新城不再像从前一样隶属于郊区或者处于从属地位，去承接一部分上海中心地区的资源外溢，而是要成为综合独立的载体与中心城区并进，在上海大都市圈、长三角城市群和国内国际双循环中发挥功能作用。

    城市的发展是城市、产业和人之间相辅相成的过程，政策是引人的抓手，产业是留人的土壤，完善的城市功能是人落地生根的关键。新城建设要坚持“人民城市人民建、人民城市为人民”的理念，科学规划并按照合理的开发时序推进人、产、城的协同发展，形成新城高质量发展的内生动能。

    人口集聚是五大新城建设中的重要难题    

    城市的繁荣其实是城市中千万劳动者共同奋斗的成果，人口集聚是五个新城建设和发展的关键基础，上海的新城建设已历经几十年的探索，然而人口集聚一直是新城建设中所面临的难题。

    根据2020年的统计数据，五个新城的常住人口约为216万人，与《意见》中所提的发展目标仍存在较大差距。与全球知名国际城市相比，上海周边新城的集聚能力还亟待提升，上海在中心城区5公里半径内的人口密度为3.67万人/平方公里，远高于东京1.08万人/平方公里和纽约2.66万人/平方公里。在东京大都市圈1200万就业人口中，有900万工作岗位在东京23区之外的郊区，而五个新城常住人口仅约占上海市总常住人口的9%。

    新城中的人口增量主要来自外来人口流入和中心区人口流入。“十三五”期间上海对全市人口总量进行严控，使全市常住人口数趋于稳定，这使得五个新城难以从中心城区或周边村镇导入大量人口。目前新城人口增长主要来自外来人口，2019年五个新城所在区中外来人口在常住人口中的占比数据显示，嘉定、青浦、松江约为58%，奉贤约为50%，南汇新城所属浦东新区约为42%，未来新城人口集聚也将主要依靠非户籍常住人口的导入。

    后疫情时代国际人口迁移规模将明显收缩，我国老龄化以及少子化问题凸显，城镇化进程放缓，全国各地人才争夺战大有升级之势，使得从外引流的压力日益增大；另一方面，由于新城还未形成具有优势的特色产业，未能提供丰富的优质就业岗位，使得人口难以扎根于新城，同时相较于中心区丰富优质的公共服务资源和完善的基础设施，新城地区的居住功能较为落后，对人才缺乏吸引力，整体的职住平衡程度亟待提升。

    降低政策门槛，让政策惠及更多技能人才和普通劳动者

    近期，加快五个新城建设的系列政策相继推出，在人口方面也推出了五年居转户、应届生落户加分、居住证专项加分、特殊人才加快落户等新政策，虽然相较于中心城区的落户政策具有一定的突破性，但相较于上海周边省市及强势崛起的中西部核心二线城市密集出台的一系列“人才政策”甚至是“零门槛落户政策”，五个新城的引才政策并不具备特别大的竞争力，单纯靠降低门槛的方式对人才的吸引力有限，且难以在人口导入和定居方面起到明显作用。

    目前上海外来人口管理主要以居住证制度为主，新城未来人口集聚主要依靠外来人口，对于居住证制度应该区别于中心区域，应有较明显的突破，充分考虑外来人口在新城的工作年限和贡献程度，阶梯式增加居住证福利待遇，并逐步完善居住证相关的家庭政策，提升外来人口的市民化程度。

    新城未来还应探索逐步降低政策门槛，突破以大学学历和职称为主要依据的传统引才政策，针对高端人才、公共服务人才、技能人才和特殊人才进行分层、分类的管理，分别制定专门的支持政策，在新城创造一个各类人才都能够得到尊重的平等政策环境。借助通过构建区域大数据平台，实现对人才能力素质、过程行为和产出贡献三个维度的动态评价，实时掌握区域人口流向及供需情况，为人口政策的制定提供精准的科学依据。

    创造丰富的就业岗位，培植人口扎根的土壤

    人口导入的关键在于如何留住人，让人能够在新城扎根，而人才看重的是职业发展的机遇和空间，人才需要有用武之地才能真正发挥其效能。在各地新城建设中，投资置业、养老置业等原因导致人户分离的现象十分常见，最终由于有城无产将使新城变为“空城”“睡城”甚至是“鬼城”。

    根据2020年第一财经研究院等联合发布的《后疫情时代中国城市营商环境指数评价报告》，上海在中国经济实力最强的100个城市中营商环境排名第一，“上海”在投资者和企业家中已成具有强大吸引力城市的“品牌”，以其一流的营商环境吸引了大量企业特别是头部企业入驻。新城也应充分利用“上海”的品牌效应，积极吸引集聚一批重点企业特别是头部企业，发挥头部企业带动作用，培育具有竞争优势的产业集群，吸引上下游核心配套企业落地发展，为当地带来稳定增长的就业。

    从上世纪70年代开始，依托东京中心城区的企业总部职能，东京企业的日常事务管理职能部门逐渐向新城市开发区集聚，在中心区周边打造了多个次中心。而长期以来，上海新城的发展主要依靠工业开发区迁移郊区的模式进行开发，第二产业发展迅速但是第三产业发展速度较慢，金融、文创及科创高端服务业仍集中于中心城区，新城可以借鉴东京的发展经验，通过提供税收和租金等鼓励措施吸引中心区企业将部分行政管理甚至是科技研发业务转移到新城中。

    推动产教城融合，丰富人才成长的平台和路径

    高校是人才成长和集聚的重要载体，在产教城融合的过程中也应积极发挥其人才、科技和智力力量，与新城共生共荣。高校可以通过深化产才融合发挥其科研能力助力产业创新升级，同时高校丰富的学生资源也能为新城人才集聚注入新的能量。

    五个新城中松江作为最早开发的新城之一，人口最多，生活配套成熟齐全，同时松江G60科创走廊也是上海科创版图中的关键布局，从松江的发展经验中可以看到，大学城发挥了重要作用。松江大学城汇聚了含上海外国语大学、东华大学、华东政法大学等七所院校，形成了优质的学区资源，不仅拉动了消费需求带动当地经济发展，同时也为松江新城输送了高素质人才，为松江打造长三角G60科创走廊的策源地奠定了基础。    

    新城建设过程中要围绕产业发展升级需求积极引入高校、科研院所等高能级载体，同时也要积极搭建高校与产业和城市之间互通的桥梁。毕业生在乎的是事业机遇和工作岗位，而企业落户和产业集聚也需要大量的人才资源，政府可以作为中间人牵线新城中的高校和企业共建产教联盟，通过共同举办新城专场招聘活动、联合建立就业平台、共建混合所有制产业学院、实施校企联合培养等多种形式消除产业和高校之间的距离。    

    另一方面，外来人口中有大量劳动人口对中高职业教育有需求，同时新城的发展过程中对各类技能型人才需求也不断提高，新城可以利用区内职业教育院校资源，对接龙头企业的实际生产需求，不断提升成人职业教育的规模和档次。积极开发大数据、云计算等新领域培训资源，建设在线职业教育平台，利用社区教育作为成人职业教育的补充，加强提升职业能力、思想素质，同时提升外来劳动人口的融入程度。

    以一流的城市生态和独特的人文特色打造长三角城市品牌

    新城在建设过程中产业功能和居住功能开发应该相互协调，当人们考虑迁居新城时会十分关注当地的配套设施和公共服务资源，特别是教育和医疗资源。新城开发应提前进行完善的配套设施的布局，以社区为单位打造15分钟生活圈，升级完善卫生、养老、教育、文化、体育等多层次公共服务，通过TOD项目将产业园区和生活区通过方便快捷的公共交通连接起来。

    从长远和根本来看，新城要真正成为外来人口和中心城区转移人口的新“家园”还需要塑造和发挥优秀的地方文化，从心理上培植城市与市民间的情感纽带。合理开发新城中丰富的历史文化遗产，打造传统与现代结合的文创设施，以独特的古镇文化和秀美宜居的自然环境形成新城独特的文化氛围，以开放包容、活力创新和充满亲和力的发展环境提升新城居民的城市认同感。

    新城发展初期需要依托上海中心区域导入其一流的公共服务资源，吸引长三角的优质人才和企业在新城落户，在长三角一体化发展中发挥对外辐射功能，以优质的城市生态吸引长三角区域的人才集聚。随着城市功能的完善，新城要逐步形成具有独立性和竞争力的内生性城市功能，未来通过自身一流的城市环境、产业实力和人文魅力打造城市品牌，在长三角一体化战略中发挥综合城市节点功能。

    （作者为复旦大学全球科创人才发展研究中心主任、上海市人才理论研究中心首席专家。本文为国家社会科学基金重大项目“大数据时代国际人才集聚及中国战略对策研究”的阶段性成果）

    来源：第一财经