２．构建七国集团机制以延续布雷顿森林体系

在经历了战后20多年的繁荣之后，20世纪70年代的“石油危机”、美元泛滥对美国等西方国家造成了巨大的冲击。1971年，美国尼克松政府宣布关闭美元与黄金的兑换窗口，布雷顿森林体系崩溃。面对严重的经济滞胀，为了协调经济政策，七国集团协调机制成立，由此开启了后布雷顿森林体系时代。

应该说，布雷顿森林体系瓦解所引发的制度转型，是美国从“仁慈的霸权”向“掠夺性霸权”演化的标志，也是美国经济实力在转化为国际影响力的过程中，当其国际领导权力达到制高点后遭遇经济挫折时的政策反转，也意味着美国的大国经济外交转型。美国主导的多边贸易制度、开发性多边金融机构以及配套的“马歇尔援助计划”都是美国为取得霸权地位而提供的公共产品。在金汇兑本位制的布雷顿森林体系时代，黄金作为美元发行的基础，美元的发行必须要有相应黄金的支撑，这制约了美国输出通胀谋取私利的可能。然而，当美元与黄金脱钩后，国际货币首次以信用货币的形式存在，摆脱贵金属约束的美元客观上创造了美国获取私利的制度工具，实际上，输出“通胀”成为美国弥补双赤字的通常做法。与此同时，欧洲和日本的迅速崛起使得发达国家内部的经济实力格局也发生了变化，作为霸权国的美国第一次遭遇霸权衰弱的冲击，美国独立承担国际公共品的意愿减弱，因此，在美国的倡导下成立七国集团合作机制，这有利于大国之间分摊成本和责任。这一时期美国的目标是：维护美国领导下的大国协调治理模式，致力于美国利益下的国际经济金融秩序稳定。

首先，美国是七国集团的核心。不同于19世纪的多中心主义（英、法、德、俄、奥五个大国的协调），七国集团治理结构具有明显的美国领导、大国合作的集体霸权特征。尽管美国难以维持在二战期间的单一霸权，其工业产值占西方世界的比例由1948年的54.6％下降为1970年的37.8，但美国的经济实力特别是军事实力仍然在西方世界占统治地位，西欧和日本单靠一己之力无法对抗苏联强大军事力量的威胁，只能与美国结成安全同盟。在七国集团的领导形式上，美国往往以倡议、说服、谈判或施压等手段形成大国共识，尽管美国有时也会妥协，美国的提案及其通过率一直居于七国集团的首位。在功能上，七国集团与布雷顿森林体系机构互相呼应，均由美国牢牢地控制，保证了大国协调治理的效果。

其次，在维护国际经济金融秩序稳定上，七国集团做出了比较好的成绩。七国集团起初仅仅是临时性会议，后来逐渐演化为结构复杂的年度峰会，除了各国领导人峰会外，还包括部长级会议、协调人会议、非洲事务代表会议、任务组会议、工作组会议以及专家组会议等。七国集团系列会议所形成的机制在为西方大国领导人讨论全球问题、协调处理大国间的经济难题、共同应对外部挑战方面发挥了卓有成效的作用。在处理20世纪70年代的“美元危机”、“石油危机”和80年代的“拉美债务危机”上，七国集团协调治理都取得了成功。

最后，美国通过运用国际金融制度来谋求自身的利益。在后布雷顿森林体系时代，美元不仅没有失去国际货币的职能，反而在更大范围内成为世界最核心的储备货币。美元不再以固定价格自由兑换黄金，美国也就可以滥用其国际货币特权为国家利益服务。美元制度的非中性开始显现，美元体系沦为美国转嫁其国内危机、汲取外部财富的工具。由于汇率动荡与外汇风险加大，美元体系在某些方面变为国际公害。不仅如此，国际货币基金组织（ＩＭＦ）和世界银行（ＷＢ）也愈来愈政治化和功利化，成为美国推广“华盛顿共识”与谋求私利的工具。

（三）全球经济治理制度革新：美国经济外交的努力冷战结束后，尤其是2008年金融危机以来，随着新兴市场国家的群体性崛起，世界多极化趋势愈来愈明显，全球经济治理制度呈现碎片化格局，表现为治理主体多元化、治理理念差异化、治理手段多样化和治理机构多层次化。对美国来说，新兴国家的崛起与欧洲大国和日本的崛起含义不同———新兴国家走的是基于本国国情的自主发展道路———与美国倡导的普世价值理念差异较大。这一期间美国的经济外交政策主要致力于制度性权力维护与国家经济利益的获取，通过自身的优势顺应环境变化，在权力和利益之间做出权衡。

2008年金融危机后，美国发现仅依赖七国集团已经无法应对危机，而需要中国等发展中国家和新兴经济体的帮助。美国为了增加本国储蓄、扩大本国出口，需要重新平衡全球需求，尤其是激发新兴经济体的活力，从而创造出更大的需求。同时，美国希望构建涵盖范围更广的全球经济治理新模式，以增强其主导秩序的合法性，进而巩固美国在全球治理体系中的领导地位，并维护其利益。2008年11月，美国在首都华盛顿发起组织二十国集团（G20）的首次峰会，通过增加新兴经济体的话语权，获取了新兴经济体对美国主导的全球经济治理制度的支持。之后几经磋商，美国最早表示将与中国一起推动G20取代Ｇ7成为“全球经济治理的首要平台”，随后英、法、德等国都表示愿意支持。最终，这一表述被G20领导人纳入2009年9月美国匹兹堡峰会的宣言。G20也就完成了从部长级磋商机制到峰会机制的升级，实现了全球治理最重要平台的角色转换。

G20峰会机制是美国顺应国际经济权力结构的变化对全球经济治理制度格局所做的调整，并在该机制下有效地发挥了领导作用。

首先，由于G20中的新兴经济体缺乏全球经济治理的经验，作为一个整体，其内部存在利益冲突和意见不一，短期内并没有能力提交重大的议题，所以美国一直拥有决定G20行事方式的权力，利用该集团的议程主导权推行符合美国国家利益的理念和政策。在危机后的多次峰会上，美国消极对待全球金融体系改革，却不遗余力地推动各国合作，扩大市场资金投入以刺激自身经济摆脱衰退。

其次，在2009年召开的G20匹兹堡峰会上，虽然国际货币基金组织和世界银行两大全球经济治理执行机构的量化改革目标得以确定，但最核心的投票权改革并没有触动美国的霸权地位。改革后，美国仍是唯一在两大机构的投票权超过15％的国家，且拥有一票否决权。新兴经济体和发展中国家的投票权虽有所上升，同时欧盟国家在两大机构的投票权下降，全球金融治理制度的合法性一定程度上也有增加，但美国的金融霸权并没有被削弱，反而取得了经济外交的成功。

最后，为了突破世界贸易组织（WTO）框架并重新构建全球贸易规则，也为了“亚太再平衡”，奥巴马政府主导了跨太平洋伙伴关系协定（TPP）、跨大西洋贸易和投资协定（TTIP）、多边服务业贸易协定（TISA）等贸易投资协定的谈判。美国依托其产业优势、技术优势和管理优势，在深层次的经济制度、行政管理体制甚至法律法规层面的“边界内”设置了谈判标准，并以军事安全保障等额外利益深化联盟。美国此举的目的是为了通过构建“立足于下一代”的自由贸易协定，牢牢把控21世纪全球贸易投资新规则的主导权，通过推行代表美国利益的高标准的贸易投资规则，使得美国的产业继续居于全球价值链的顶端，从而在经济全球化中得到最大的利益。

然而，奥巴马政府重塑全球经济治理制度、重振美国经济的政策未能立见成效，美国广大中产阶级也未从中获益。2016年特朗普胜选美国总统，标志着以经济自由化和市场开放为内容的全球化正在逆转。特朗普政府以“美国优先”、“让美国再次伟大”、“购买美国货、雇佣美国人”等信条作为核心原则，直接政策目标是要把大部分增长红利留在美国国内。

“回归本土”和“美国优先”并非通常的本土主义、孤立主义。特朗普政府执政思想的本质是要在未来全球化利益分配中使美国更受益，使美国的国家利益最大化；同时也是为了遏制中国等新兴和发展中国家群体性崛起，避免威胁美国的战略利益，从而最大化美国在全球经济治理体系中的主导权。美国从主导WTO转向主导TPP谈判再到退出TPP，实际上是从原来主导多边化转向主导区域化再到本土化和双边化，本质上是对战后的全球治理体系做的逐步调整，以期实现美国利益最大化的双边对话甚至单边行动来重构全球治理规则，是对“亚太再平衡”的“再平衡”。