二、存在的问题分析

虽然金砖国家在多个领域的合作已经取得较大的成就，但严重阻碍金砖国家开展深入合作的因素也依然存在。制度层面上，多边制度僵局与贸易制度改革话语权博弈影响金砖国家未来发展方向；经济层面上，中印两国产业结构相似度高，国际贸易同质竞争激烈；各成员国产业发展位势不同，各自经济利益诉求难以统一。政治层面上，地缘政治冲突和国际话语权争夺给合作带来较大负面影响。机制层面上，金砖国家合作机制的不完善给议题落实带来困难。

（一）制度层面：多边制度僵局与话语权博弈

1. 多边制度陷入僵局

世界贸易组织（WTO）、国际货币基金组织（IMF）、世界银行是二战后世界治理体系的三大多边机制，发展至今，亟须必要的调整和改革，以适应世界力量平衡的变化。首先，IMF和世界银行改革进展缓慢。金砖国家多次重申致力于推动国际货币基金组织的份额总检查以及世界银行的股权审议，以期完成两大机构在份额和投票权方面做出有利于新兴市场国家和发展中国家的调整，然而，国际货币基金组织份额和治理结构改革进展缓慢。其次，WTO多哈回合谈判无果而终。多哈回合中，以金砖国家为代表的新兴经济体和发达国家在农业自由贸易化等议题上分歧显著，双方利益难以调和，几届部长级会议均谈判破裂。最后，WTO争端解决机制因美国的有意阻挠濒临瘫痪。2017年8月以来，因美国持续阻挠成员选任，使得目前仅剩下3名大法官，是上诉机构运行的最低要求，并随着2019年12月2名法官的到期，若再不展开遴选，上诉机构成员将无以为继。

2. 贸易制度改革话语权博弈

当前国际贸易领域的组织、机制十分庞杂，除WTO外， 还有各区域集团以及大量的政府间协议，各种国际贸易会议、首脑峰会和贸易谈判会议。但总体格局已经出现分化，国际贸易和其规则背后的主导者可以划分为两大群体，以美国为首的发达工业国家组成的七国集团和以中国为代表的新兴经济体，其中金砖国家是新兴经济体的典型代表。在推进WTO制度改革上，两大群体提出的改革方案针锋相对，WTO成为在位霸权国和新兴崛起国话语权竞争和博弈的场合。金砖国家做出捍卫WTO基本原则、核心价值和支持WTO实现现代化改革的表态，但由于大国之间潜在冲突的可能性将长期存在，因此金砖国家亟需认真思考全球治理秩序该如何实现转型，进而有效应对不确定性风险的问题。

（二）经济层面：对外贸易与经济利益诉求不同

随着金砖国家实力、利益的不断提高和拓展，各国之间因发展的需要而在经济领域产生的摩擦和利益错位不断凸显，最明显的为中印之间贸易同质竞争和金砖国家间的产业发展利益错位问题。

1. 中印国际贸易同质竞争激烈

中国和印度的产业结构相似度高，产业发展方向部分重合。制造业方面，两国发展具有明显的趋同性。中印两国在劳动密集型制造业上竞争优势显著，尤其是纺织品和橡胶制品等，市场占有率不断上升。同时中印两国日益注重资本密集型制造业发展，在汽车和电子与信息设备等制造业上也实力相当。服务业方面，两国也展开激烈角逐。印度服务业发展速度较快，尤其软件业在世界上具有极大的竞争力。中国也日趋重视服务业发展，新兴产业及服务业迎来快速增长。中印两国在国际市场上的竞争会日趋激烈。印度近年来对中国频繁实施反倾销措施，涉案产品主要集中于化工业、机电业、塑料橡胶和纺织业等两国出口商品重合的制造行业。

2. 金砖国家各自经济利益诉求不一

金砖国家各自产业发展方位势不同，参差不齐。印度、中国在全球价值链中处于相对低端的制造环节，巴西、俄罗斯、南非则处于低端农产品和资源产品生产、出口环节，因此，巴西为克服经济结构相对单一的弊端，急需加快工业化进程，实现经济结构转型升级；俄罗斯则需要削弱对化石能源出口的过度依赖，寻求新的经济增长点；印度的首要目标在于尽快提升城市化、工业化水平，充分发挥劳动力资源，解放国内消费需求；中国则致力于在扩大总需求的同时加强供给侧结构性改革；南非急需创造更多就业岗位，降低人口失业率，完善经济体系。金砖五国利益诉求各不相同，为经济合作共赢增加了难度。

（三）政治层面：政治互信深层隐患较多

金砖各成员的国家性质、政治制度、意识形态不同，政治利益存在差异。深层的政治互信隐患，如地缘政治制约和区域国际话语权争夺等妨碍其深入合作。

1. 地缘政治制约金砖关系正常发展

发达国家对金砖国家合作的干扰和分化无处不在，美国对南美洲有较强的传统影响力，作为南美大国，巴西的政策易受到美国影响；美日的“印太”战略也在不断拉拢印度制约中国；欧盟是南非最大的区域贸易伙伴、投资方及援助方， 对南非有一定影响力。且印度在领土问题、印巴关系、西藏问题以及南亚形势方面均与中国存在矛盾，俄罗斯在中亚与远东地区也存在对中国的防范心理。在一定程度上，这些问题在一定程度上向金砖国家形成更紧密的合作关系提出了挑战，不利于协同发展。

2. 国际话语权主导权争夺较为激烈

金砖各国对于区域国际话语权主导权的争夺增强了合作的不稳定性和不确定性。第一，中印俄三国发起或参与的经济走廊覆盖地区重合，业务发展重叠，竞争不断凸显。金砖各国在发展阶段上较为相似，都有各自的国际发展战略，如中国的“一带一路”倡议，印度和日本的“亚非发展走廊”，印度、俄罗斯和伊朗的“国际南北运输走廊”。各国的国际发展战略有交叉、有重叠，如果不能有效衔接，双方竞争在所难免，将影响地区合作效率，带来更多新挑战。第二，巴西和印度希望加入联合国安理会，借此提高自身国际地位。近年来，印度和巴西谋求世界大国的欲望愈加强烈，并加速推行其大国战略，与德国和日本组成了“四国联盟”，争取成为联合国安理会常任理事。印巴“入常”是提高自身国际地位的追求，也是两国与“五常”之间展开的利益与权力的争斗，这将给金砖合作带来较大的不确定性。

（四）机制层面：合作模式创新突破有限

目前，金砖国家的沟通合作模式创新突破有限，未能摆脱传统的“对话式论坛”的局限性，合作效率低；主要体现在合作机制不健全，合作决议落实难度大等方面。

1. 合作机制不健全不完善

金砖国家合作机制存在的问题主要体现在三个方面。第一，运行机制不健全。金砖国家的合作机制较为松散，至今仍未设立秘书处。沟通合作机制仍采用举办领导人会晤、部长会晤等形式，执行力较低，治理成效不高，难以就热点问题或应急问题展开及时磋商。第二，制度文件不完善。一方面，金砖国家缺乏统一的约束性规范文件，目前建立的合作机制主要是领导人会晤主导下的多论坛式交流，没有签署具有法律约束力的协议和文件。另一方面，投入分担与激励规制缺乏，由于金砖国家规模实力差距较大，对合作机制的投入以及所愿意分担的权力平等之间难以达到均衡。第三，利益诉求不一致。金砖国家由于发展阶段、经济结构、国情以及地缘政治状况等不同，利益交汇少，所以在合作议题和领域的选择上，各国政策的优先程度排序不尽相同。如在国家安全利益的议题上存在分歧，导致各国在推动金砖国家安全合作的程度和方向上有所差异。

2. 合作决议落实难度较大

议题落实难度大主要有外部和内部两个原因。第一，金砖国家面临巨大的国际压力。近年来全球经济复苏乏力，地缘政治风险加剧，金砖国家合作面临的挑战必然愈大，战略情势也必然更复杂，容易受到发达国家经济政策和政治干预的影响。在此背景下，金砖国家推行合作决议阻力较大。第二，金砖国家内部缺少凝聚力，政治互信不足。在落实议题过程中，有些成员因国内问题拖累而无暇分身国际事务，有些成员国因担心他国坐大而影响自身在机制中的地位和作用，有些成员国之间存在问题纠纷等现象的存在使得金砖国家间可持续合作动力不足。比如，就实力地位而言，其他四国的经济规模加起来也不如中国，这有可能导致四国在身份认同和机制建设上产生异议，进而影响合作决议的推进。