所谓区域，通常指的是依据一定标准划分的人类社会活动的一定地域空间。从不同的学科角度进行的区域分类有着不同的划分标准。如从自然地理学角度划分的自然区域，以土地类型、气候、植物等自然特征为标准；从经济学角度划分的经济区域，以人类经济活动的空间分布规律为标准；从政治学划分的行政区域，以行政权力覆盖的范围为标准；从文化学角度划分的社会文化区域，以纯粹的文化因素如语言、宗教、民族、文化等为标准。区域的划分也可兼顾多个标准，即以某个标准为主要依据，同时参照其他标准。无论按哪种方式划分，区域都具有两个共性：一是区域内某种事物的空间连续性，如行政区域在权力延伸上的连续性，经济区域在经济活动联系上的连续性等；二是区域内某种事物的共同性，区域内的同类性总是高于区域外的同类性。［1］区域的划分标准往往是相互联系、互为依据的。比如，行政区域标准是与自然区域标准相关联的，行政区域的构成与自然区域的构成往往体现出很大的一致性，所以，行政区域大多在地域上彼此毗邻，具有显著的自然区域特征。不可否认，行政区域划分是区域存在的主要形式，也是区域划分的主要依据和理由，我们通常所称的区域往往也是行政区域的简称。作为社会管理的一种方式，行政涉及社会、经济、文化等诸方面，因此，一个行政区域常常兼具某些社会、经济、文化的属性标准。正如美国区域经济学家胡佛（E.W.Hoover）所认为的，“区域是基于描述、分析、管理、计划或制定政策等目的而作为一个应用性整体加以考虑的一片地区”［2］。

　　从目前一个国家内部区域的存在方式来看，有以行政区划为单位形成的区域，如省（州）域、市域、县域等，这些都是以行政权力覆盖的范围为标准的；也有跨行政区划形成的区域，除了在地域上彼此毗邻外，这类区域通过建立具有一定行政性质与功能的某种规划或某些规则、机制而形成，如我国的长江三角洲区域（跨省市域行政区划）、粤港澳大湾区（不仅跨行政区划，而且跨境）、京津冀区域（跨省市域行政区划）、成渝双城经济圈区域（跨省市域行政区划）等，现在都已被列入国家区域发展规划，成为国家区域发展的重大战略。单从组织架构与实施运行而言，上述二者无疑存在较大的差异，后者通常比前者要松散一些。当然，区域这一概念也并不局限于一个国家内部，它还可以是跨国跨境的“国际区域”，如东盟、欧盟、非盟以及“一带一路”倡议所构成的区域等，显然，这类区域的组织架构与实施运行的差异就更大。

　　区域性是一个与区域划分标准相关联的概念，指的是一个区域的构成方式体现出来的自然属性如地理空间等和社会属性如政治、经济、文化、宗教等。区域区别于地域，此区域区别于彼区域，很大程度上就在于区域性的不同，因此，区域性是区域存在的理由。衡量区域性强弱的一个重要表征便是区域的约束力。所谓约束力，本是物理学的一个概念，指的是物体受到一定场力（仅由空间位置决定的力叫场力）限制的现象，限制物体的位置和运动条件称作物体所受的约束，实现这些约束条件的物体称为约束体，受到约束条件限制的物体叫作被约束体，约束对物体的作用力即为约束力。［3］区域作为一种特定的场域空间，约束力越强，区域性越强；反之，约束力越弱，区域性也越弱。

　　区域约束力与区域的自然属性和社会属性有密切的关系，涉及政治、经济、文化及自然诸因素。区域约束力首先来自政治、经济、文化、宗教等，它们往往通过建立组织或机制来形成约束力。同时，区域约束力也与地理空间相关联，受地理空间的影响，如地理空间邻近的区域，其约束力往往会更大，反之亦然。需要指出的是，区域是否构成，主要取决于区域约束力是否建立起来，没有约束力，而仅有地理空间的邻近地域，并不构成区域，只有具有约束力的地域才能称为区域，且强约束力决定了强区域性，弱约束力决定了弱区域性。通过约束力建立起来的区域，借助地理空间邻近的加持，会使区域的区域性得到强化。从这一意义上看，地理空间无疑也是一种约束力因素。

　　区域约束力与区域的存在方式有关。比如，以行政区划为单位形成的区域，往往通过行政效力形成行政约束力，区域约束力会更强。而跨行政区划形成的区域，其约束力往往相对较弱。就是同一区域，约束力也是多样化的，某些方面的约束力会强一些，某些方面的约束力则会弱一些。

　　区域约束力不仅仅来源于行政效力的“硬约束”（这种“硬约束”通常是通过形成制度机制实现的），它还与信念、习俗等文化传统因素密切相关，这些因素可称为“软约束”。区域约束力受自然因素及文化传统因素的影响，但受区域性中的政治、经济等因素的影响最大。在诸多因素中，政治、经济因素可能是强约束力，而自然、文化因素往往是弱约束力。这实际上表明区域约束力是分类的，即分为强约束力、中约束力和弱约束力。而且，这种区域约束性是一个历史范畴，也就是说，不同时期可以有不同的约束样态，同样一种区域约束力，有时可能是强约束力，有时可能是中弱束力甚至是弱约束力。如同组织生命周期理论所阐释的，在组织成长的不同时期，组织管理模式是有差异的，在组织成立初期往往更多的是威权型管理模式（强约束力），而随着组织的成长和成熟，更适宜的管理模式是逐步向民主型的管理模式（中、弱约束力）过渡。［4］

　　一个区域之所以成为区域，是因为拥有区域目标、具有区域功能并确立了区域运行规则，由此体现出区域的主动建构性。这与列斐伏尔(H.Lefebvre)在《空间的生产》一书中所阐述的空间的“生产性”相似。［5］区域约束力很多时候取决于区域主动建构时的主观意图。一个区域的目标与功能实现得如何，与区域约束力有相当大的关联。作为一个区域，区域约束力是一种不可或缺的存在，如果完全没有约束力，区域就不成其为一个区域。但这并不意味着，区域约束力越强，区域目标与功能就实现得越好，对于不同的区域目标与功能，尤其是区域目标与功能所涉及的主体差异，无论是从应然还是实然的角度来看，区域约束力都必定存在差异。也就是说，对于有的区域目标与功能而言，更有赖于强约束力，而有的区域目标与功能则并不需要或不适合一个强约束力，可能一种弱约束力更适合。再如，对于区域目标与功能来说，一方面需要加强区域的约束力来强化实施，另一方面则需要适当弱化区域的约束力来增强区域的活力。因此，如何设计一种适宜的、多元多维的制度机制，对于实现区域目标与功能而言显得十分重要。

　　综观林林总总的区域形成过程可以发现，它往往是一个从自然生成到主动建构的过程，即先经历一个自然演变的阶段，然后进行主动建构，最终成为一个区域。而是否真正成为一个区域，主要有两个依据：一个是自然属性如地理空间等，地理空间是区域的基本要素，而且一个区域常常是由相邻的地理空间构成的；另一个是社会属性如政治、经济、文化、科技及教育等，这些社会属性是形成区域以及区域性特征必不可少的因素。事实上也存在这样一种情形：有些地域尽管地理空间未必相邻，甚至相距甚远，但并不影响它们一起构成一个区域，关键取决于政治、经济、文化、科技及教育等社会属性。由此可见，区域之所以成为区域，社会属性是决定性的力量。而基于社会属性，在地理空间邻近等自然属性的加持下，往往该区域的区域性会得到强化。

　　作为一种主动建构的区域，我们还需回答一个问题，即什么才是“最有用”的区域。所谓“最有用”，简言之，就是区域的构成意图（目标）与功能达成度和实现度最高。胡佛曾提出，“最有用的区域分类，也就是那些遵循行政管理范围的边界划分而成的区域了”［6］。实际上，他所说的“最有用”的区域最有可能是以行政区划为单位而形成的区域，强调行政管理及效力（行政约束力）对区域发展尤其是经济发展的有效性，在他看来，“最有效”的行政约束力是成就“最有用”区域的关键。

　　既然行政约束力对于区域发展如此重要，是不是就必然意味着，行政约束力最强，区域才有可能成为“最有用”的？这就涉及以下两方面的问题：其一，行政约束力是否就等于区域约束力（区域性）。虽然从总体上说，行政约束力在区域约束力中起着极其关键性甚至主导性作用，但并不能简单地把行政约束力等同于区域约束力，除此之外，经济、文化、科技及教育等约束力对于区域性的影响也是不可忽视的，对区域“最有用”与否同样产生重要的影响。至于行政约束力与其他约束力的关系，无论行政约束力起着“关键性作用”还是“主导性作用”，都随着区域的性质不同而不同。即使在同一区域，对于不同领域，行政约束力所起到的作用也是不一样的，如在经济、文化、科技及教育等领域，行政约束力的作用与效力显然不同。必须指出的是，区域经济、文化、科技及教育等发展既受制于行政约束力，同时其本身也成为约束力。其二，行政约束力的强弱对区域“最有用”与否的影响。是不是行政约束力越强，区域就越“有用”呢？这就涉及行政约束力的有效性与行政约束力强弱的关系。一般而言，行政约束力弱的区域，很难存在有效的行政约束力，故而也难以成为一个“最有用”的区域，实际上在当今时代，这种“无为而治”的区域并不多见。但这并不意味着，行政约束力愈强，区域就一定是“最有效”或“最有用”的。这需要结合具体的区域或区域的具体方面进行更细致深入的分析。

      湾区（TheBayArea）是一个区域，但又不同于一般的区域，有其自身的特点。从自然属性而言，湾区是海岸带地区一种特定的地域单元，通常包括一个或若干个海岸线向内陆凹陷的海湾、与海湾接壤的陆域地区以及相邻岛屿共同组成的区域。［7］同时，湾区海岸带地域的自然属性又决定了其社会开放程度较高、开拓创新意识较强等。

　　国际知名湾区如纽约湾区、旧金山湾区、东京湾区等都有一些共同的特点或由其自然属性“溢出”的特征，如这三大湾区都以开放性、创新性、宜居性和国际化为其最重要的特征，具有开放的经济结构、高效的资源配置能力、强大的集聚外溢功能和发达的国际交往网络，发挥着引领创新、聚集辐射的核心功能，已成为带动全球经济发展的重要增长极和引领技术变革的领头羊。［8］

　　粤港澳大湾区是由“9+2”组成的城市群，包括广东省（内含广州、深圳、珠海、东莞、佛山、中山、江门、肇庆、惠州9个地级市）和香港、澳门2个特别行政区，其中广州、深圳、香港、澳门是4个中心城市。在2017年3月5日召开的十二届全国人大五次会议上，李克强总理在政府工作报告中提出，要推动内地与港澳深化合作，研究制定粤港澳大湾区城市群发展规划，发挥港澳独特优势，提升在国家经济发展和对外开放中的地位与功能。2019年2月中共中央、国务院出台的《粤港澳大湾区发展规划纲要》开宗明义，进一步指出，“建设粤港澳大湾区，既是新时代推动形成全面开放新格局的新尝试，也是推动‘一国两制’事业发展的新实践。为全面贯彻党的十九大精神，全面准确贯彻‘一国两制’方针，充分发挥粤港澳综合优势，深化内地与港澳合作，进一步提升粤港澳大湾区在国家经济发展和对外开放中的支撑引领作用，支持香港、澳门融入国家发展大局，增进香港、澳门同胞福祉，保持香港、澳门长期繁荣稳定，让港澳同胞同祖国人民共担民族复兴的历史责任、共享祖国繁荣富强的伟大荣光”。由此可见，粤港澳大湾区建设目标的确立在相当程度上是一种顺势（湾区的自然属性与社会属性之势）而为的主动建构。这“势”既是湾区共同的“势”如开放性、创新性、国际性等，同时又有粤港澳大湾区自身的特殊性，主要体现在以下几方面：

　　第一，粤港澳大湾区（以下简称大湾区）不同于一般的行政区域，它不是以某一个行政区域为单位形成的，而是包括三个大的行政区域，其中广东区域又包括9个独立的次行政区域，也就是说，大湾区是一个跨单一行政区域的区域。但与其他一些行政约束力偏弱的非行政区域相比，大湾区具有较强的行政约束力，主要因为它是习近平总书记亲自谋划、亲自部署、亲自推动的国家重大战略，中央政府对大湾区建设给予了高度重视和强力主导。从2019到2022年，国家专门针对大湾区相继出台了《粤港澳大湾区发展规划纲要》、《关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》、《全面深化前海深港现代服务业合作区改革开放方案》、《横琴粤澳深度合作区建设总体方案》、《广州南沙深化面向世界的粤港澳全面合作总体方案》等纲领性文件。此外，《中国教育现代化2035》、《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》等重要文件也都有专门针对大湾区的部分。这些文件共同为大湾区建设提供了方向指引和政策保障，也提出了统筹要求。比如，《粤港澳大湾区发展规划纲要》提出，“加强对规划实施的统筹指导，设立粤港澳大湾区建设领导小组，研究解决大湾区建设中政策实施、项目安排、体制机制创新、平台建设等方面的重大问题。广东省政府和香港、澳门特别行政区政府要加强沟通协商，稳步落实《深化粤港澳合作推进大湾区建设框架协议》与本规划确定的目标和任务。鼓励大湾区城市间开展多种形式的合作交流，共同推进大湾区建设。中央有关部门要结合自身职能，抓紧制定支持大湾区发展的具体政策和措施，与广东省政府和香港、澳门特别行政区政府加强沟通，坚持用法治化市场化方式协调解决大湾区合作发展中的问题。广东省政府和香港、澳门特别行政区政府要在相互尊重的基础上，积极协调配合，共同编制科技创新、基础设施、产业发展、生态环境保护等领域的专项规划或实施方案并推动落实。国家发展改革委要会同国务院港澳办等有关部门对本规划实施情况进行跟踪分析评估，根据新情况新问题研究提出规划调整建议，重大问题及时向党中央、国务院报告”。在如此短的时间里出台如此密集和高规格的专门文件或在文件的专门部分对一个区域进行如此周密、系统的政策设计和保障，应当说在我国是不多见的，从中也可以看出中央政府对大湾区建设的强力主导。正是在中央政府的强力主导下，中央有关部委、大湾区各地方政府主动而为，积极配合和落实，也推出了不少政策文件。由此可见，大湾区的行政约束力并不弱，这为其成为一个“最有用”的区域奠定了前提条件和政治基础。

　　第二，大湾区建设战略目标的一个重要定位是创新湾区、科技湾区，即打造“具有全球影响力的国际科技创新中心。瞄准世界科技和产业发展前沿，加强创新平台建设，大力发展新技术、新产业、新业态、新模式，加快形成以创新为主要动力和支撑的经济体系；扎实推进全面创新改革试验，充分发挥粤港澳科技研发与产业创新优势，破除影响创新要素自由流动的瓶颈和制约，进一步激发各类创新主体活力，建成全球科技创新高地和新兴产业重要策源地”。因此，大湾区的区域约束力必须处理好自上而下的政府主导与自下而上的主体活力的关系，使二者之间保持必要的张力。

　　第三，大湾区一个最突出的特征便是“一国两制、三个关税区、三种法律体系”，这是其他湾区或区域所没有的。不可否认，从历史与现实的角度来看，粤港澳三地的区域约束力尤其是行政约束力及其效能存在较大的差异和异质性。要在这三个区域约束力差异较大的地区建立起整体的区域约束力，无疑会遇到复杂的情况，特别是会受到大湾区内要素自由流通的制约。例如，科研资金跨境使用受行政区域的限制，科研人员资格和专业技能人才资格互认、人才评价体系存在制度约束。［9］尤其是在财政科研经费管理上，香港注重信用监管，仅要求最后出具严格的审计报告，而内地重视过程管理，对科研资金使用有较为严格的规定。又如，在知识产权保护方面，内地与香港、澳门具有不同的知识产权法律体系，在保护对象、保护期限、权利取得方式、执法模式等方面存在较大的差异，而且三地的知识产权权利不能自动获得相互承认。［10］因此，要全面准确地贯彻“一国两制”方针，坚持中央全面管治权和保障特别行政区高度自治权相统一，充分认识到“一国”原则愈坚固“两制”优势愈彰显的深远意义，并根据这一重要认识设计好区域的行政约束力，使大湾区真正彰显最大的治理优势和治理效能，推动大湾区行稳致远，成为“最有用”的区域。

第四，大湾区是我国开放程度最高、经济活力最强的区域之一，在国家发展大局中具有重要的战略地位，也是国家区域重大战略和区域协调发展战略的重要组成部分。充分发挥粤港澳的综合优势，深化内地与港澳合作，进一步提升大湾区在国家经济发展和对外开放中的支撑引领作用，是国家赋予大湾区的历史使命。同时，作为地处改革开放最前沿的大湾区，负有为国家继续深化改革、扩大开放探路试验、示范引领的重大责任。香港、澳门作为自由开放的经济体，广东作为改革开放的排头兵，如何依托二者的优势，深入探讨基于使命和责任的大湾区治理模式，尤其是充分考虑作为国家重要且特殊的区域的约束力，切实将其中的制度优势真正转化为治理效能问题，对于推动国家区域发展战略中的治理体系和治理能力现代化，具有重要的现实意义。大湾区的上述特征决定了对区域约束力的探索既要“大胆假设”、勇于创新，同时又须“小心求证”、行稳致远。

　　第五，粤港澳地域毗邻，且文化同源、文脉相亲、人缘相亲、民俗相近，大湾区建设在充分考虑行政约束力等区域约束力的同时，也要高度重视文化约束力的作用。这也是大湾区把“社会文明程度达到新高度，文化软实力显著增强，中华文化影响更加广泛深入，多元文化进一步交流融合”的人文湾区作为重要建设目标之一的旨趣所在。文化约束力弥散在大湾区政治、经济、教育等方方面面，是一种有形又无形的存在样态与方式。在构建大湾区的区域约束力时，文化向度的思考是必不可少的，无论构建何种区域约束力，文化因素都是极其重要的依据。应通过文化的弥散和渗透，最终使区域约束力不仅成为区域发展的一种硬实力，而且成为区域繁荣的一种软实力。

　　综上所述，虽然大湾区从理论上已具备了成为一个“最有用”区域的约束力条件和行政基础，但这并不意味着它在现实中就一定能成为“最有用”的区域。要使理论上的“最有用”真正变为现实中的“最有用”，就要对大湾区的区域约束力的特殊性有一个深入的认识，并据此确立适宜的政策制度。

三、区域行政约束力下粤港澳大湾区

高等教育政策导向与制度框架

     如前所述，成就“最有用”区域的“最有效”的区域约束力是行政约束力，而行政约束力又是与政策密切相关的。所谓政策，指的是国家政权机关、政党组织和其他社会政治集团为了实现自己所代表的阶级、阶层、集团的利益与意志，以权威形式标准化地规定在一定的历史时期内的奋斗目标、行动原则、重要任务及工作方式、具体措施等。其实质是阶级（阶层、集团）利益的观念化、主体化、实践化反映。［11］政策研究范式中有两个重要概念，即政策工具和政策类型，实际上这两个重要概念亦构成了分析区域（行政）约束力的两个维度。

1.政策工具、政策类型与区域约束力

　　（1）政策工具。对于政策工具这一概念，人们从不同的角度给出了各自的界定。尼德姆（D.B.Needham）认为，工具是“公共机构可以合法获得的统治可能性”。［12］霍格威尔夫（A.Hoogerwerf）认为，“工具是行动者能够使用或潜在地加以使用，以便达成一个或更多目标的事物”［13］。林格林（A.B.Ringeling）将工具定义为“致力于影响和治理社会过程的具有相似特征的一系列政策活动”。［14］美国学者莱斯特（J.P.Lester）和小斯图尔特（J.StewartJr.）认为政策工具是政策执行的技术。［15］国内学者也对政策工具作出了不同的界定，有的认为政策工具是实现政策目标或结果的手段。［16］有的认为，政策工具是政府将其实质目标转化为具体行动的路径和机制，是政府治理的核心，没有政策工具，便无法实现政府的目标。［17］综上所述，虽然人们对政策工具的界定并不尽一致，但这些界定都体现了共同的基本属性——公共政策主体在执行政策过程和达成政策目标中所采取的手段、方法和途径。结合以上界定，本文采用如下定义：政策工具是政策制定主体研制与选择并具体加以运用以执行政策、解决政策问题、实现政策意图、达成政策目标的途径和手段。［18］

　　科臣（E.S.Kirschen）最早对政策工具加以分类，他整理出了64种工具，但只列举而未作系统化的分类。罗威（T.Lowi）、达尔(R.A.Dahl)和林德布洛姆（C.E.Lindblom）等人将工具分为规制性工具和非规制性工具两大类。萨拉蒙（L.Salamon）在此基础上又加上了开支性工具和非开支性工具两种类型。相较而言，胡德（C.C.Hood）则提出了较为系统化的分类框架，他认为所有的政策工具无一例外地都会使用到以下四种资源中的任一种或几种，这四种资源是信息、权威、财力和可利用的正式组织。［19］麦克唐纳（L.M.McDonnell）和艾莫尔（R.F.Elmore）则根据所要求达到的目标将工具分为四类：命令型工具、激励型工具、能力建设型工具和系统变迁型工具。［20］施耐德（A.Schneider）和英格拉姆（H.M.Ingram）等人的分类与之有些类似，他们认为政策工具可分为激励型工具、能力建设型工具、符号与规劝型工具和学习型工具四类。［21］以上分类方法目前在国内应用较广。另外，范德狄龙（vanderDoelen）的分类方法在西方也受到推崇，他将政策工具分为法律工具、经济工具和交流工具三类，后来又给出了更新的三分法，即将政策工具分为管制性工具、财政激励工具和信息转移工具三类。［22］

　　需要指出的是，加拿大公共政策学者霍莱特（M.Howlett)和拉梅什(M.Ramesh）根据政策工具的强制性程度将政策工具分为强制性工具、自愿性工具和混合性工具。［23］相对而言，此种分类方法更具解释力，也更加合理。由于政策工具的强制性程度与区域（行政）约束力的强弱是一个接近或同类的概念，本文将主要借鉴和依据霍莱特和拉梅什有关政策工具的分类方法。

　　（2）政策类型。政策类型有不同的划分依据，从政策内容来分，主要有政治政策、经济政策、社会政策、科技政策、教育科学文化政策；从政策功能来分，可分为分配性政策、规制性政策、再分配性政策、物质性政策、程序性政策、象征性政策；从制定主体来分，可分为执政党政策、立法决策、行政决策；从纵向层次来分，可分为中央政策、地方政策、基层政策等。［24］根据研究对象与研究问题，本文采取依据政策层次的分类方式，即将政策分为元政策、基本政策、具体政策。元政策是相对于基本政策和具体政策而言的一种基础政策，或称“政策的政策”、“母政策”，主要是规范与指导政策过程中政策制定、政策执行及政策评估行为的准则或指南，侧重于价值陈述，旨在为所有的政策提供价值评判的标准。基本政策是相对于具体政策的主导性政策，它确定具体政策所应采取的态度、所应依据的假设以及所应遵循的原则，侧重于目标陈述，为具体政策规定总目标。具体政策从广义而言是指除基本政策以外的所有政策，包括实质性政策、战略与措施、规则与程序等；狭义的具体政策则专指为针对某一特定问题贯彻基本政策而制定的具体行动方案。［25］

　　实际上政策类型的划分具有一定的相对性。比如，某一个政策可能在这个政策文本里面是基本政策，而在另一个政策文本里面则是具体政策。可能某个政策文本相对于另一个政策文本是具体政策，但就其自身涉及的政策问题而言又是一个基本政策。同一个政策文本里面也可能即包括元政策，又包括基本政策及具体政策。

　　（3）区域约束力和政策工具的关系。区域约束力尤其是区域行政约束力与政策工具及政策类型高度相关。也就是说，公共政策主体在执行政策过程中为达成政策目标所采取的手段、方法和途径，在相当程度上决定了区域约束力的强弱。根据霍莱特和拉梅什对政策工具的分类，我们可把区域约束力划分为强约束力、中约束力和弱约束力。其中，强制性工具对应于强约束力，即强制或直接作用于政策对象。自愿性工具对应于弱约束力，在这种情形下政府干预很少或几乎没有，是在自愿的基础上完成预定任务。介于强制性工具与自愿性工具二者之间的政策工具则对应于中约束力。混合性工具更多地表明针对不同的政策意图和政策境况而采取与选择不同的政策工具，兼具自愿性工具与强制性工具的特征，即有的采取强约束工具，也有的选择中约束工具，还有的选择弱约束工具。

　　对于跨区划形成的区域而言，为了维系区域性，需要从政策制度的角度建立起区域约束力，可以分为以下情况：强约束力对应于区域政策制度的统筹与统一，中约束力对应的是各地政策制度的衔接与对接，而弱约束力则更倾向于各地政策制度的自愿与自主。

      2.大湾区高等教育政策设计与制度框架

　　高等教育作为区域社会属性的一种存在，形塑了区域的政治、经济、科技、文化等其他社会属性，并适应性地进行自我形塑，这是由教育的内外部关系规律所决定的。同样，高等教育作为大湾区这样一种特殊区域的社会属性的存在，也形塑了大湾区的其他社会属性并进行自我形塑。它在形塑大湾区的其他社会属性时是作为一种约束力，而在进行自我形塑时则是一种“被约束”，这种“被约束”的力量，除了其他社会属性因素的约束外，最大也最为重要的是行政约束力。比如，中央政府强力主导，中央有关部委、大湾区各地方政府主动作为，出台了一系列与大湾区行政约束力构建有关的政策文件。由于大湾区正在积极推进建设中，本文主要依据中央和地方政府2019年后出台的有关高等教育政策制度这一大湾区“最有用”的行政约束力因素，对大湾区高等教育政策制度导向（包括已经实施的政策制度和政策制度导向）进行梳理和分析。值得提及的是，这些政策大都是综合性政策，其政策着力点是明确大湾区建设与发展的价值和方向，其中也有涉及有关大湾区高等教育的内容。在这一意义上，这些综合性政策更多的属于大湾区高等教育的元政策和基本政策。

　　最具大湾区元政策意义的是2019年2月出台的《粤港澳大湾区发展规划纲要》。其中提出要建立“内地与港澳深度合作示范区”，“依托粤港澳良好合作基础，充分发挥深圳前海、广州南沙、珠海横琴等重大合作平台作用，探索协调协同发展新模式，深化珠三角九市与港澳全面务实合作，促进人员、物资、资金、信息便捷有序流动，为粤港澳发展提供新动能，为内地与港澳更紧密合作提供示范”，“深化区域创新体制机制改革，鼓励科技和学术人才交往交流。允许香港、澳门符合条件的高校、科研机构申请内地科技项目，并按规定在内地及港澳使用相关资金。支持粤港澳设立联合创新专项资金，就重大科研项目开展合作，允许相关资金在大湾区跨境使用。研究制定专门办法，对科研合作项目需要的医疗数据和血液等生物样品跨境在大湾区内限定的高校、科研机构和实验室使用进行优化管理，促进临床医学研究发展。香港、澳门在广东设立的研发机构按照与内地研发机构同等待遇原则，享受国家和广东省各项支持创新的政策，鼓励和支持其参与广东科技计划。开展知识产权证券化试点”。在关于推动高等教育合作发展方面，则提出，“支持粤港澳高校合作办学，鼓励联合共建优势学科、实验室和研究中心。充分发挥粤港澳高校联盟的作用，鼓励三地高校探索开展相互承认特定课程学分、实施更灵活的交换生安排、科研成果分享转化等方面的合作交流。支持大湾区建设国际教育示范区，引进世界知名大学和特色学院，推进世界一流大学和一流学科建设”。由此可见，这一关于大湾区建设的元政策，在涉及高等教育改革发展方面兼具了元政策的价值性、方向性和程序性。此外，《粤港澳大湾区发展规划纲要》也有一些关于高等教育合作发展的具体政策，如“鼓励港澳青年到内地学校就读，对持港澳居民来往内地通行证在内地就读的学生，实行与内地学生相同的交通、旅游门票等优惠政策”。

　　2021年3月出台的《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》特别提出，“支持北京、上海、粤港澳大湾区形成国际科技创新中心”；“加强粤港澳产学研协同发展，完善广深港、广珠澳科技创新走廊和深港河套、粤澳横琴科技创新极点‘两廊两点’架构体系，推进综合性国家科学中心建设，便利创新要素跨境流动”；“积极稳妥推进粤港澳大湾区建设，扩大内地与港澳专业资格互认范围，深入推进重点领域规则衔接、机制对接。便利港澳青年到大湾区内地城市就学就业创业”。这一政策涉及大湾区高等教育的内容并不多，更多的是阐述与大湾区国际科技中心建设相关联的政策意图，如粤港澳产学研协同发展、专业资格互认及规则衔接、机制对接等相关方面，具有比较明显的基本政策和某些具体政策的色彩。

　　作为对上述大湾区元政策和基本政策的进一步落实与推进，国家又分别出台了四个重要政策文件。一是2019年8月印发的《关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》。该意见强调深圳先行示范区要和大湾区联动，形成“双区”驱动，同时发挥创新驱动、先行示范作用，如“加快实施创新驱动发展战略。支持深圳强化产学研深度融合的创新优势，以深圳为主阵地建设综合性国家科学中心，在粤港澳大湾区国际科技创新中心建设中发挥关键作用”。同时特别提出要支持深圳在教育体制改革方面先行先试，充分落实高等学校办学自主权，加快创建一流大学和一流学科；建立健全适应“双元”育人职业教育的体制机制，打造现代职业教育体系。

　　二是2021年9月印发的《全面深化前海深港现代服务业合作区改革开放方案》。该方案提出要坚持系统观念，更好统筹发展和安全，以制度创新为核心，在“一国两制”框架下先行先试，推进与港澳规则衔接、机制对接，丰富协同协调发展模式，打造大湾区全面深化改革创新试验平台，建设高水平对外开放门户枢纽，不断构建国际合作和竞争新优势。特别在“建设高水平对外开放门户枢纽”部分提出在前海合作区引进港澳及国际知名大学开展高水平合作办学，建设港澳青年教育培训基地。

　　三是2021年9月印发的《横琴粤澳深度合作区建设总体方案》。该方案的重要指导思想是“着力构建与澳门一体化高水平开放的新体系，不断健全粤澳共商共建共管共享的新体制，支持澳门更好融入国家发展大局，为澳门‘一国两制’实践行稳致远注入新动能”。合作区的战略定位是丰富“一国两制”实践的新示范和推动大湾区建设的新高地。与高等教育有关的具体举措包括：布局建设一批发展急需的科技基础设施，组织实施国际大科学计划和大科学工程，高标准建设澳门大学、澳门科技大学等院校的产学研示范基地，构建技术创新与转化中心，推动合作区打造大湾区国际科技创新中心的重要支点。该方案以一体化高水平开放的新体系构建为引领，强调产教融合和科教融合，服务和支撑大湾区国际科技创新中心建设。“一体化”①对澳门在大湾区建设中作出了新定位，要求澳门率先在改革开放重要领域和关键环节大胆创新，推进规则衔接、机制对接。

　　四是2022年6月印发的《广州南沙深化面向世界的粤港澳全面合作总体方案》。该方案提出，“稳步推进粤港澳教育合作。在南沙划定专门区域，打造高等教育开放试验田、高水平高校集聚地、大湾区高等教育合作新高地。支持依法合规引进境外一流教育资源到南沙开展高水平合作办学，推进世界一流大学和一流学科建设”。从中可以看出，在把大湾区打造成为教育对外开放新高地和高水平高等教育合作办学的典范，从而建成国际教育示范区的过程中，广州南沙担负着特殊的使命和任务。

　　以上四个综合性政策文本在涉及高等教育方面，有一些基本的政策，但更多的是具体政策，具有相当强的实践操作性。比如，《广州南沙深化面向世界的粤港澳全面合作总体方案》提出，“深化粤港澳高等教育合作，充分发挥粤港澳高校联盟等作用，鼓励三地高校探索开展相互承认特定课程学分、实施更灵活的交换生安排等方面的合作交流。完善在南沙设立的大学对港澳考生招生机制，参考中山大学、暨南大学自主招生方式，进一步拓宽港澳籍学生入学渠道”。

　　作为大湾区高等教育的一项专门性的具体政策，2020年11月教育部和广东省政府联合印发《推进粤港澳大湾区高等教育合作发展规划》，其中提出了五大任务：突出体制机制改革，探索“学校+”办学模式，努力开展高等教育办学创新试验；突出互联互通，探索建立大湾区高等教育协同发展体系，加强协同育人；突出创新引领，强化大湾区高校科研协同创新，服务支撑国际科技创新中心建设；突出高端引育，深化人才交流合作，携手建设世界一流师资队伍引育高地；突出互学互鉴，打造高等教育对外交流合作枢纽，促进人心相向相通。该规划对大湾区高等教育合作发展进行了顶层设计，提出要使三地各展所长，全面推进大湾区高等教育合作办学、合作育人、合作创新、合作服务，立足大湾区经济社会繁荣发展的需要，持续推进高等教育合作发展，把大湾区打造成为国家深化高等教育体制机制改革试验区，教育服务“一带一路”国际合作的重要枢纽以及内地与港澳教育全面合作发展的生动典范，建成世界领先水平的高等教育体系和国际教育示范区。该规划还注重强化四个方面的特色，一是强化粤港澳高等教育互联互通的体制机制创新。在制度设计、政策保障、环境营造上下功夫，在畅通渠道、搭建平台、配置资源上持续用力，创新合作发展政策措施，拓展合作发展领域和空间。二是强化粤港澳高等教育优势互补，互利共赢。充分发挥粤港澳三地高等教育特色优势，在提高高校人才培养质量、促进科研成果转移转化、提升高等教育国际交流合作能力等方面各展所长，建立健全大湾区高等教育合作发展体系。三是强化高等教育交流合作。通过全面推进粤港澳三地高校之间的合作办学、合作育人、合作创新、合作服务，加强文化交流。四是强化高等教育对科技和产业的服务支撑作用。促进大湾区教育链、人才培养链与产业链、创新链有效衔接，促进大湾区高等教育结构布局调整优化和质量、特色、效益提升，与经济社会协同发展。［26］从综合性政策与专门性政策关系的角度来看，单从高等教育本身而言，如果说《推进粤港澳大湾区高等教育合作发展规划》是一个关于大湾区高等教育的具体政策，那么它同样兼具大湾区高等教育的元政策、基本政策和具体政策的各自特点与功能。

　　无论是元政策、基本政策还是具体政策，从大湾区高等教育政策与区域约束力相关的角度来看，至少可从以上政策文本中得出如下几点认识：

　　第一，大湾区高等教育合作发展的定位与目标要求适当增强区域约束力。大湾区高等教育发展定位于“合作发展”，即《推进粤港澳大湾区高等教育合作发展规划》提出的四个“合作”。不论何种合作，只要合作就必然对区域约束力提出诉求。同时，大湾区高等教育合作发展确立的目标包括，“到2025年，粤港澳大湾区高等教育规模、结构、布局更加协调，科教融合、产教融合发展特色更加鲜明，资源要素自由流动机制取得突破，人才协同培养体制机制基本确立，区域高校协同发展格局基本形成，综合实力、创新能力和国际声誉显著提升，支撑国际科技创新中心建设的能力明显增强”；到2035年，大湾区“成为世界高等教育合作发展和创新发展的先进典范”。要达成这些政策目标，没有适当的区域约束力是难以想象的。而且这些政策目标本身便意图形成区域约束力。

　　第二，要彰显大湾区的区域特点尤其是粤港澳三地高等教育各自的特色，同时实现优势互补，亟须加强区域约束力。粤港澳三地高等教育各自的优势、特点及不足，是长期的历史演变过程中业已存在和形成的。过去三地的高等教育合作交流主要基于各方自身利益的需要，着眼于“为我所用”的立场，且大多由民间（教育机构和个人）自发自主地开展，官方介入相对较少，更谈不上中央政府的强力主导；合作交流相对比较零散，缺乏全局性和长远性规划，没有持续性，且合作层次不高，尤其是缺乏政府主导的制度性安排。在当前大湾区建设背景下需要通过加强区域约束力来推动高等教育的深度合作，强化优势互补，从而取得最优的合作成效，在这个深度合作过程中，三地都将是受益者。同时，通过建立健全基于区域约束力的大湾区高等教育合作发展的体系（而不是零散、个别的合作发展），以系统思维不断强化三地高等教育优势互补，互利共赢，从而充分发挥各自高等教育的特色和优势，在提高人才培养质量、促进科研成果转移转化、提升高等教育国际交流合作能力等方面各展所长。

　　第三，中央支持大湾区形成国际科技创新中心，建设综合性国家科学中心，这是对大湾区建设的一个重要定位，同时也是大湾区高等教育集群发展的战略选择。集群发展即综合性集群发展，包括高等教育系统内部的集群发展，如各级各类高校的集群发展，高校内部学科专业的集群发展，高等教育与经济、科技、文化等诸方面的集群发展如产教融合、科教融合等。大湾区高等教育系统内部的集群发展应该是一种多元的合作样态，既有研究型大学之间的合作，又有应用技术型大学之间的合作，还有高职高专之间的合作，以及三者之间的合作。这是由大湾区的多样化、多层面的需求所决定的，尤其是大湾区要成为科技创新和国际科技创新中心，就要通过综合性集群发展的科教融合推动研究型的科技创新，同时也要通过产教融合来促进应用型的科技创新。上述大湾区高等教育教育集群发展战略选择的基本路向必然对区域约束力提出诉求。

　　第四，大湾区高等教育合作发展注重三地共同体的构建，以达到共同发展的共赢效果。这是一种共存共荣的生存与发展模式，核心在于“共生”，即着眼于建设命运共同体。大湾区各区域主体的高等教育发展，需要摆脱过往那种着眼于各区域主体自身利益、以取长补短为特征的“合作发展”，而要着眼于区域群体利益、以优势互补为特征的“合作发展”，这种合作发展更强调大湾区各区域主体的利益共同点，通过制度创新，搭建融合平台，形成一体化的利益共同体和发展共同体。

　　值得特别提及的是，大湾区高等教育合作发展并不同于融合发展②，而是依据求同存异的原则注重保护大湾区的多样性，鼓励大湾区各地域彰显个性。高等教育合作发展需要求“同”，自然也对区域约束力提出诉求。而“异”是大湾区的一种历史与客观样态，且这种“异”更体现为一种多样性，而不是一种对立。存“异”，对于大湾区高等教育而言不仅是一种智慧，更是一种胸怀、真诚和尊重。只有适当地存“异”，大湾区高等教育优势互补才可能发生，发展共同体才可能真正形成，才能为大湾区的创新提供适宜的人文环境。［27］因此，从制度安排层面来说，区域约束力的构建应为存“异”留有适当的空间，从而使多样性成为大湾区高等教育合作发展的“正资产”。

　　基于以上认识，我们可将大湾区高等教育的区域（行政）约束力分为强约束力、中约束力和弱约束力，并与具体的政策制度设计相关联。也就是说，大湾区高等教育政策制度设计应采用元政策、基本政策、具体政策三个层类的划分。基于大湾区高等教育合作发展的特殊区域性，有的需要体现强约束力，做到制度的统筹与统一。［28］更多的则是中约束力，做好制度的衔接与对接（即规则的衔接与机制的对接），这种衔接与对接不是谁衔接与对接谁，而是强调衔接与对接的相互性。此外，自愿与自主的弱约束力也是必不可少的，它能为大湾区三地发展的多样性提供一定的空间。在政策类型的每一个层类，大湾区高等教育的区域约束力与制度的关系框架都可作如下表述：强约束力——制度的统筹与统一，中约束力——制度的衔接与对接，弱约束力——制度的自主与自愿。无论是元政策、基本政策还是具体政策，大湾区高等教育每一类政策都包括着眼于制度统筹与统一、体现强约束力，三地制度衔接与对接、体现中约束力，制度自主与自愿、体现弱约束力这三个方面，最终构成大湾区高等教育制度体系。

      应当说，在中央政府的强力主导和大力支持以及粤港澳三地政府和各界的共同努力下，大湾区建设的统筹协调机制和政策体系已初步构建起来，关于大湾区高等教育合作发展的政策制度的“四梁八柱”也已基本搭建起来，尤其在元制度和基本制度供给方面还是比较充分和有力的，当前和未来一个时间亟须进一步加强和完善具体制度的有效供给。同时，大湾区高等教育合作发展在加强政策引导的同时应加快推进立法规范，形成制度权威，这种区域立法形式是具有强约束力的（尽管具体的法律条款可以是强约束力、中约束力或弱约束力的），它将有助于政策制度的实施和落实。目前大湾区的高等教育立法相对滞后。比如，港澳高校到内地合作办学主要依据的是2003年通过的《中外合作办学条例》，但该条例制定的历史背景与大湾区的现实差异较大，使得合作办学存在一定的制度性障碍，既增加了合作办学的风险，也不利于合作的深入展开，亟须针对大湾区国际教育示范区建设，研究并制定专门的法规条例，通畅合作办学机制。需要提及的是，相对于一般跨行政区划形成的区域，大湾区具有“一国两制、三个关税区、三种法律体系”的区域特征，在这一关系框架中，当前大湾区政策制度设计应更关注和重视政策制度的衔接与对接以及自主与自愿，完善大湾区高等教育合作发展的现代治理机制，通过建立自上而下与自下而上的谐动机制，尤其是自下而上的治理机制的构建与完善，激发高校的内在活力，调动高校依法自主办学的积极性、主动性和自觉性。

　　需要指出的是，再好的政策制度架构都有赖于好的组织实施，实际上这本身也是政策制度架构的应有之义。由于大湾区治理主体是多元的，涉及中央政府、具有法定管理权限的中央有关部门、单一制国家下副省级城市、地县级城市以及两个享有高度自治权的特别行政区，这些治理主体的权责不同，从而产生了错综复杂的治理关系。因此，大湾区建设首先要协调好治理主体之间的复杂关系。目前，中央层面已经成立了“粤港澳大湾区建设领导小组”，广东省以及广州、深圳等分别成立了“推进粤港澳大湾区建设领导小组”，香港、澳门特区政府也组建了相应的办公室，但在具体执行层面，仍然缺少一个涵盖三地、负责大湾区建设日常工作的实体机构，也缺乏一个常态化的协调机制就协同发展中遇到的障碍拿出解决方案。［29］《关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》首次提出了“综合授权”的概念，即清单式、批量式的申请和授权，就是在重要领域和关键环节，把解决一些重大体制机制问题需要的权力真正交给地方（深圳）。如果地方全面推进市场化改革和更高水平对外开放，就将具有全面的责任和全面的改革自主权。这种授权旨在更好地解决改革的体系性和全局性问题，为推动规则街接、机制对接提供有利条件。深圳乃至大湾区应当充分利用开展综合授权改革试点的政策红利，勇于和善于进行制度创新③，破除种种体制机制壁垒。对于大湾区高等教育而言，需要认真研究这种综合授权对高等教育制度创新的意义、价值和影响，寻求政策制度突破的自主空间，研制综合授权改革试点的高等教育方案，从而促使三地高等教育政策制度更好地衔接与对接，形成共存共荣、优势互补、各展所长的发展共同体，持续推动大湾区高等教育高质量发展。