由于疫情在全球的不断扩散引发国内外需求停摆，为保持经济平稳发展，2020年3月27日，中央政治局会议指出：“积极的财政政策要更加积极有为，稳健的货币政策要更加灵活适度，适当提高财政赤字率，发行特别国债，增加地方政府专项债券规模，引导贷款市场利率下行，保持流动性合理充裕。”时隔十三年，特别国债被再次提起，与财政赤字和专项债相配合，以积极的财政政策助力宏观经济稳定，应对疫情冲击。
特别国债的历史渊源及其特点

特别国债是指专门为服务某项政策或解决某一问题而发行的国债，具有特定的用途。我国曾分别在1998年和2007年发行过特别国债，并于2017年进行了一次续发，这三次发行的目的均与注资有关，而非直接影响宏观经济运行，特别国债的特殊性即来源于此。

1995年中国人民银行加入国际清算银行，根据《巴塞尔协议》的要求，银行资本充足率须达到8%，而我国此前因经济过热产生了大量不良资产，1996年末，四大国有商业银行中仅有中国银行达标，银行业面临着较高的系统性风险。为提高其风险承受能力，1997年3月全国人大常委会通过了《国务院关于提请审议财政部发行特别国债补充国有独资商业银行资本金的议案》，1998年8月财政部发行2700亿元30年期的特别国债，按略高于5年期存款的水平设定年利率为7.2%，此次特别国债不向社会公开发售，由四家银行全额承购，主要用存款准备金率下调所释放的准备金支付，而后财政部将所获资金作为国家拨补资本金注入四大国有商业银行。财政的负债端增加了2700亿元国债，但资产端也增加了相同规模的金融机构股权，净赤字未发生变化，且对应资产可产生稳定的现金流，因此该特别国债并非是对预算赤字的融资。此次特别国债的利息支付也具有一定的特殊性，起初因银行需将特别国债利息收入等额上交中央财政，故仅在会计处理上作备查登记，实际并不支付利息。2004年后，为配合股份制改造，中央财政开始支付特别国债利息，参照政策性再贷款利率将利率下调至2.25%，2005年起列入中央本级预算支出。

2007年，在国际收支双顺差、外汇储备被动积累的背景下，为缓解流动性过剩，并提高外汇储备资产收益，财政部分8期发行15500亿元特别国债，其中向农业银行定向发行13500亿元，公开发行2000亿元。期限有10年和15年两种，公开发行的利率通过全国银行间债券市场招投标确定为4.41%～4.69%不等，略高于1年期法定存款利率。财政部用所筹资金向中央银行购买现汇和汇金公司股权约2000亿美元，作为注册资本金成立中国投资有限责任公司，改变了外汇管理由中央银行单一主导的局面，所购外汇资产可按盈利性目标经营，不再纳入外汇储备。而后中央银行购入银行持有的全部特别国债，完成发行闭环，但并未购买社会公众的2000亿元特别国债，实现间接回收市场流动性，且其冻结资金时间长于中央银行票据，丰富了货币政策工具箱。2017年约6964亿元特别国债到期，为保持流动性稳定，财政部以相同方式进行了全额续发。

由于上述发行方案的特殊性，特别国债在发行流程和预算管理上与普通国债有一定区别。一般国债需于年初由国务院提请人大审议年度发行额度，而特别国债仅需国务院提请全国人大常委会审议，且不计入财政赤字，不纳入一般公共预算，而是纳入中央政府性基金预算。不过特别国债仍然属于政府债务，需计入年末国债余额。

广义的特别国债

除了名称为“特别国债”的三次发行，我国早期还发行过一种实质上特别的国债，虽然这种特殊性是由特定历史背景造成的，但其稳增长的出发点与当前形势存在相似性，具有参考价值。1998年，受亚洲金融危机影响，我国出口竞争力相对降低，商业银行坏账增加，另外投资过热导致供给过剩，再加上特大洪水灾害，经济发展遭受重创。为应对内忧外患的局面，财政部发行了1000亿元国债，用于基础设施建设投资，2000年将其命名为“长期建设国债”，持续发行至2007年，共计1.1万亿元。由于当时并不允许地方政府自行举债，部分资金通过中央转贷给地方，用于地方的基建项目，这部分资金因不属于中央财政本级支出，不再列入中央预算，也不计入财政赤字，仅作为地方预算资产负债表下的误差项进行处理，因央地财权事权不明晰，该国债实质上成为了预算外的财政扩张。利用所筹资金进行的基础设施建设，缓解了外需减弱的负面冲击，更重要的是为私人部门创造出了更好的投资环境，形成了可持续的发展动力。长期建设国债在经济复苏过程中发挥了关键作用。

广义的特别国债在其他国家也有不少案例，被广泛应用在应对危机、稳定汇率、灾后重建、战争筹款等特殊情况下。例如，日本1965年曾因经济衰退发行过弥补财政赤字的国债，1975年在连续遭受尼克松冲击和石油危机的背景下，开始发行特例公债，但后来这种特例公债的发行逐步常态化，经济发展长期依赖财政刺激；韩国1998年为了维持汇率稳定，决定发行外汇平准基金债券，之后成为其在特殊情况下补充外汇储备的重要途径；秘鲁2010年为缓解偿债压力，发行特别国债进行主权债务重组；智利2010年发生8.8级地震，政府发行特别国债为灾后重建提供支持。

疫情冲击下发行特别国债

自今年年初新冠疫情爆发以来，全国各地启动一级响应，各行业复产复工均被推迟，生产、消费、投资、进出口等均遭受严重负面冲击。1～2月我国货物贸易进出口同比下降9.6%，其中出口下降15.9%；规模以上工业企业利润同比下降38.3%；固定资产投资同比下降24.5%；社会消费品零售总额同比下降20.5%，其中商品零售下降17.6%，餐饮收入大幅下降43.1%。2月份制造业和非制造业PMI指数同比分别下降27个和45个百分点，创历史新低。虽然目前我国疫情已基本得到控制，生产生活秩序正有序恢复，大中型企业复工率超过96%，3月综合PMI产出指数回升至53%，环比大幅上升24.1个百分点。但海外疫情仍在扩散，市场情绪出现恐慌，各国股市连续剧烈震荡，全球经济衰退风险大幅上升。

在这种环境下，我国受海外疫情蔓延、全球供应链断裂的风险在快速上升，亟须加大宏观政策调控力度稳定就业，财政政策应更加积极有效，修复受损行业，带动经济发展，给予市场一个稳定向好的预期。但疫情期间的停工停产，使财政也受到影响，收支平衡压力持续增大，1～2月全国一般公共预算收入同比下降9.9%，支出同比下降2.9%，其中卫生健康支出规模较大，同比增长22.7%。从整体来看，我国财政政策具有加码空间，截至2019年末，地方政府债务为21.31万亿元，中央政府债务为16.8万亿元，全国政府负债率38.5%，远低于发达经济体、新兴市场国家以及欧盟60%警戒线水平。虽然财政赤字、专项债等工具依然充足，但特别国债的天然优势使之成为抗疫政策“组合拳”的重要选择之一，其审批流程更为快捷，发行和运用方式更加灵活，本身就是为解决重大突发问题而设计的，非常契合当前应对疫情冲击的政策目标。在全球疫情蔓延、经济运行受创、产业链亟待修复的局面下，特别国债的重启有助于疫情防控和经济恢复。此外，我国地方政府债务压力较大，2019年债务率（以债务余额/一般公共预算收入+地方政府性基金收入+地方国有资本经营收入估算）达到115.9%，且存在隐性债务负担，发行特别国债可避免地方债务过快增长，充分利用中央政府加杠杆扩大政策操作空间。