区域高等教育一体化已成为世界各国应用全球化时代知识经济挑战的重要举措之一。1999年，欧盟29个国家的教育部长在意大利博洛尼亚签署《博洛尼亚宣言》，由此开启了欧洲高等教育区域化进程。“博洛尼亚进程”旨在欧洲领域内建立一个具有兼容性和一体化的欧洲高等教育区，以提高欧洲高等教育的竞争力和吸引力。“博洛尼亚进程”启动20多年来，其模式和经验常被其他国家或地区效仿与借鉴，其顶层设计、议程推进、制度建设和渐进调适也成为高等教育区域一体化推进策略研究的重要素材。在博洛尼亚进程的影响下，非盟也于2007年提出了旨在推进非洲高等教育一体化的非洲高等教育协调战略（Harmonization of Higher Education Programmes in Africa），在政策制定、路径推进以及策略实施等方面与博洛尼亚进程如出一辙。但是，由于教育体制的巨大差异、资金短缺和全球化的剧烈冲击，非洲高等教育协调战略在执行中面临诸多挑战。当政策在不同区域转移和实施时，考虑到区域的差异性和政策吸收者（地区）的实际，这些政策及方案是否具有可行性和有效性？区域高等教育协调的政策、路径与策略在实施时受到哪些具体因素的影响？如何协调以提高政策实施的有效性？这些问题都有待深入和系统的思考。

一、高等教育区域化的发展形态及理论框架

在有关高等教育区域化的概念及理论探讨中，代表性研究者简·奈特（Knight J.）和沃尔德吉奥吉斯（Woldegiorgis E T.）都认为存在不同程度或强度的区域化，可以用不同的术语来描述。例如，合作（Cooperation）、协作（Collaboration）和伙伴（Partnership）关系的建立代表区域化的第一层级，属于区域化的较浅程度；协作（Co-ordination）、融合（Convergence）和协调（harmonization）关系处于中等程度，比前一阶段的合作关系更进一步，具体形式包括建立起学分互认机制、共同遵守的资历框架和质量保障机制等；一体化（Integration）、共同体（Community）和相互依存的关系（Interdependence）代表一种更加正式、制度化和全面的关系，如创造促进区域高等教育领域竞争力的共同价值观，在实践中往往需要区域一级的协议和机构来维持（如图1所示）。可见，区域化是一个呈现出不同形态的概念系统，其强度取决于合作的程度、组织形式和合作机制。

图1 高等教育区域化的进程

事实上，博洛尼亚进程与非洲高等教育的一体化进程用“协调”（harmonization）一词来描述可能更为恰当，因为两者在其政策文件中均明确使用“协调”一词。具体而言，《索邦宣言》作为标志博洛尼亚进程正式开启的协定，“协调”是其中心元素并体现在有关欧洲高等教育体系架构的系列文件中；非盟制定了区域性高等教育体系框架，其政策文件也明确的将这一进程称为“协调”。“协调”的概念既包括了政府间自愿的合作，也指不同的政策系统结合在一起，并创造共同点。还应指出的是，“协调”并不等同于标准化（standardization）、统一（uniformity）或复制相同（identical）的教育制度。确切地讲，“协调”指的是在最低学术标准上达成一致的教育目标，并确保国家或地区之间资历的对等与可比性。在过程上，“协调”可理解为资历认可和认证基准的建立，它包括同步学分制、区域性质量保障机制、资历认可和语言统一，促进资历的可比及相容，提升学生在跨区域流动中的就业力等。在政策层面，它意味着建立区域监管机制，同时为提升区域高等教育竞争力而创设共同的价值观。在讨论高等教育区域化相关概念的基础上，奈特还提出了一套关于教育区域化的分析框架——FOPA模型（Functional，Organizational and Political Approach Model），将高等教育区域化发展分为功能路径、组织路径和政治路径，三者互为补充（如表1所示）。

表1  高等教育区域化发展的三大路径

       此外，在解释欧洲统合问题时，新功能主义（Neo-functionalism）提出了“溢出”（Spillover）和“超国家性”（Supranational）两个核心概念，认为国家之间在经济、技术等功能性领域的合作可以扩溢到政治性领域，从而实现政治统合，并逐渐形成超国家权力，强调非国家行为体和超国家区域机构及其政治机制的在一体化中的作用。综上，由于FOPA模型在概念和目的上具有普遍性，适用于分析高等教育区域化的演变过程，因此，本文在FOPA模型框架下，结合新功能主义的区域化理论，分析比较博洛尼亚进程和非洲高等教育协调战略的异同。同时，确定本研究的具体问题如下：（1）博洛尼亚进程与非洲高等教育协调战略是如何推进的？（2）两者在功能路径、组织路径和政治路径上有何异同？成效及差距何在？（3）造成这些差距的原因是什么？如何提高政策转移的有效性？

二、欧盟与非盟高等教育一体化：政治路径的比较

政治路径是指通过教育部长组织、大学网络制定计划和方案，开展政策对话等途径推动高等教育区域化发展。政治路径根据目标可以选择一次性的政策革命，也可以是渐进式的政策推进。欧盟与非盟的高等教育一体化在路径上都选择了后者，即通过各种政策倡议、一系列宣言和公约逐步推进。例如，在1999年《博洛尼亚宣言》签署之前，自20世纪50年代以来，为促进欧洲地区高等教育的发展与交流，在联合国教科文组织（UNESCO）和欧盟委员会的共同努力下，各成员国就相继签订了一系列公约，如1956年的《欧洲大学学习期限等值公约》、1979年《欧洲地区国家高等教育学习、文凭和学位认可公约》、1989年《关于欧洲学分转移和累积系统的提案》，以及1990年《欧洲大学学习期间一般等值公约》等。同样地，自20世纪60年代以来，非洲教育部长政府间会议提出了若干个高等教育合作的政策倡议，如1960年大学领导人区域会议签订关于高等教育发展合作的文件、1961年和1962年两次非洲教育部长会议诞生了《非洲20年高等教育发展计划》、1972年的“非洲大学迎接未来挑战”等文件。上述倡议的提出均在2007年“非洲高等教育协调战略”提出之前。

法律文件是博洛尼亚进程和非洲高等教育协调战略推进的法律基础。1997年《欧洲地区高等教育资格承认公约》（又称《里斯本认可公约》）和1998年《索邦宣言》是启动博洛尼亚进程的框架性文件，推动欧洲建立一个共通的资历框架，促进各国对于学位的互认和学生流动。在非洲，1981年《阿鲁沙公约》是推进其高等教育一体化的法律基础，该公约旨在促进非洲国家高等教育之间的密切合作，保证在学分、证书、文凭、学位等资历方面的等值性。从新功能主义的角度来看，欧盟及非盟的高等教育一体化战略都不是通过一次性的政策制定完成，而是通过一系列政策文件逐步达到目标。随着高等教育发展和区域组织参与国数量的增加，原有的政策、公约无法满足现实的需要，新的高等教育改革与发展计划则因应而生。

从共性上看，两者在高等教育合作和政策协调的早期目标仅限于促进学生的流动和资格可比。但是，自20世纪80年代以来，随着高等教育在工业社会向知识社会转型中的角色日益突出，高等教育一体化的理念渗入了对经济竞争力和毕业生就业力的关注。因此，无论是欧盟还是非盟，创建区域内共同的学位结构、发展以学生为中心的学习成果、创建一体化的高等教育研究目标等不断提出，成为了政策功能之外的“溢出”效应。

此外，两者在原则和目标上都是逐步拟订的。1999年《博洛尼亚宣言》刚签署时目标体系并不全面，仅就加强欧洲高等教育区建设提出“建立可比较的学位体系、学分互认体系、保证高等教育的质量、促进高等教育合作”四项基本目标。在此之后，博洛尼亚进程的目标每两到三年扩大一次，如2001年《布拉格公报》提出了终身学习的理念，2003年《柏林公报》将博士阶段的教育列入第三段高等教育体系并提出建设欧洲资历框架，2005年《卑尔根公报》制定了质量保障标准、拟订国家资历框架、认可联合学位等。2009年以后，博洛尼亚进程虽然没有增加额外目标，但总体上强调对上述目标的全面落实。非洲高等教育协调战略的文件在2007年非盟教育部长会议第三次会议后获得批准，之后非盟高等教育部长会议每两年举行一次，以评估和协调进程的方式推进。但与前者每两三年通过公报加入新的目标不同，后者自2007年非盟教育部长会议基本上通过了所要遵守的倡议和行动路线，其后的会议或倡议只是作为相应内容的补充或行动敦促，如2009年《蒙巴萨公报》敦促非盟加快实施非洲质量评价机制和加快非洲教育集群发展，2012年《阿布贾公报》讨论了协调战略的实施路径和建立“泛非大学”（Pan-African University），关于高等教育一体化战略的核心目标并无扩大。

两者的区别在于目标实现策略上的不同。虽然两者都旨在建立一个统一的高等教育区、一个普遍的质量保障框架和学分转换机制，促进学历互认、学生流动。但比较而言，前者较多地采用公报的形式具体阐述这些总目标和相应的协调策略，而后者则仅仅提出了六个原则作为思想基础，包括：强调一体化由非洲人自已驱动；所有主要参与者要建立真正的伙伴关系；有适当的基础设施建设和资金支持；动员政府、高校、民间社会和私营部门等所有利益相关方积极参与；不破坏各国原有的教育体制和教育计划；加强国家间的教育体系融通和项目合作。后者的问题在于，这些原则的落实缺乏具体的措施。

此外，两者在政策制定上存在主动权的差异。欧盟的高等教育一体化倡议是由欧洲人自己发起实施、财政自主、专家内控，是一个内部驱动的过程；非盟的高等教育合作倡议和大多数改革都由UNESCO、世界银行和捐助国等发起，资助、专家建议和流程等是外控的，是一个外部驱动的过程。这与非洲独立以来长期过度依赖外部资金有关。同时，在非洲，政府和高校的参与度也不够，降低了实践合作承诺的紧迫性。例如，1981年《阿鲁沙公约》第一次区域协调倡议由UNESCO提出，并没有非洲高校的充分参与（54个非洲国家中只有19个批准了该公约而且从未得到实施）。非盟官员分析认为，该公约执行缓慢的原因，一是缺乏相应的政治承诺，对外国资金过度依赖，参与各方协调不力和对该计划缺乏主人翁意识；二是殖民地时期形成的学术结构分割，语言阻隔等，造成了非洲高等教育一体化的文化障碍。

三、欧盟与非盟高等教育一体化：功能路径的比较

为将政治目标和决定付诸行动所采取的实际措施称为功能路径。博洛尼亚进程和非洲高等教育协调战略都采取了一系列战略措施，以协调地区高等教育系统。例如，博洛尼亚进程实施了文凭补充、学分累积互换、欧洲高等教育质量保障网络和伊拉斯谟项目（Erasmus Program）等措施来促进区域高等教育一体化；非洲高等教育协调战略则采用了与之相似的四项方案，包括尼雷尔计划（Nyerere Mobility Program）、建立非洲质量评价与认可机制、建设泛非大学和非洲调优（Tuning Africa）以整合非洲高等教育系统。由于上述方案主要涉及学生流动、质量保障、人才培养与研究网络建设、课程建设与协调四个方面，因此，下文将从这四个方面分别进行论述。

在学生流动方面，两者采取了相似的学生资助政策，但在实施效果不同。具体而言，2007年由非盟发起的尼雷尔计划通过为研究生提供为期四年的奖学金，促进非洲科学技术研究领域的大学生在非洲内部的大学流动，为本土提供并储备高级人力资源。这一项目与伊拉斯谟项目类似，后者鼓励欧洲的学生在本国外的欧洲高校学习至少6个月，以获取更加丰富的学习经验和接触不同的文化。然而，受签证程序、资金支持、学分转移等因素影响，两者的实施效果存在差距。分析者指出，伊拉斯谟项目财政支持充盈而稳定（每年约4.89亿欧元预算），还有《马斯特里赫特条约》关于签证程序的协调，学生流动便利，项目推进较为顺利。而尼雷尔项目主要由欧盟委员会提供资金，财政资助并不持续，项目推进并不顺利。

在质量保障方面，长期以来的殖民分割导致非洲大陆难以建立统一的高等教育质量保障框架。尽管两者都提倡自下而上的质量保障，鼓励各高校根据区域内商定的标准，开发自己的质量保障体系，然后在国家及区域层面进行协调，但是，两者建立区域高等教育质量保障框架的基础不同。具体而言，欧洲高等教育质量保障体系是建立在各国业已建立起国家层面质量保障框架的基础上，区域层面的质量保障体系建设基本上是一种协调行为。非洲的质量保障倡议则是在只有少数国家建立了质量保障系统的基础之上，多数非洲国家本身高等教育质量不高，区域层面质量保障体系的建立就充满了挑战。在没有国家质量保障工具的前提下建立区域质量保障机制是一种不充分的做法。更值得注意的是，受长期殖民分割的影响，非洲大陆存在次区域的质量保障系统，如法语国家质量保障系统——非洲和马达加斯加高等教育理事会（African and Malagasy Council for Higher Education，CAMES）、东非大学校际理事会（Inter-University Council for East Africa，IUCEA）、南部非洲发展共同体（Southern African Development Community，SADC）的质量保障机制，阿拉伯大学协会和阿拉伯质量高等教育保障网络组织（Association of Arab Universities and the Arab Network for Quality Assurance in Higher Education，ANQAHE）等，这些支离破碎的次区域组织加剧了各地质量保障体系的不相容，使得协调工作更加复杂和困难。

在人才培养与研究网络建设方面，非洲建立了一个泛区域的人才培养与研究网络——泛非大学。泛非大学由55所大学组成，旨在为非洲学生提供联合研究生培养和促进科研创新。目前，泛非大学项目实施的最大挑战是可持续的财政经费来源。泛非大学的建立促进了学术与技术交流，有利于提供相对优质的教育，这是欧洲所没有的，也成为非洲高等教育协调战略的亮眼之处。

在课程建设与协调方面，“非洲调优”计划在非洲协调不足且推进缓慢。欧洲和非洲的高等教育的一体化都经历了调整，“调优”的主要目标是促进课程的整合协调和质量提升，但“调优”并不意味着大学要将其学位课程统一为一套规定的地区性课程，而是在多样性和自主性的基础上寻找共同点与共识。因此，“调优”基本上是一个自下而上的、程序级的协调过程，主要由高等教育机构来执行。非洲“调优”于2011年正式实施，包括60所高等教育机构，涵盖医药、教师教育、农业，土木工程和机械工程等学科，通过课程整合、学分积累转换机制和转学系统等方法促进课程协调。非洲大学协会是“调优”的执行机构，课程调优涉及到多方利益相关者，如政府及其行政人员、高等教育质量保障机构、决策者、雇主、学生、地区性机构、中介机构和大学协会等。但是，由于利益相关方参与不足，缺乏协商机制，“调优”在非洲推进缓慢。非盟高等教育协调专家指出，“一体化进程中非洲动作缓慢，其原因在于区域内各种零散的倡议、资金不足、非盟区域一体化环境中基础设施有限、成员国之间教育水平的差异、不完整的流程、缺乏主动权，以及利益相关者之间缺乏联系等。”

四、欧盟与非盟高等教育一体化：组织路径的比较

组织路径是指建立保障高等教育区域化发展的组织机构通过制定宏观政策和制度、共同行政纲领和预期目标、合作机制、规则与规范等相互合作，以实现高等教育区域化发展。博洛尼亚进程的主要参与者包括：教育部长（拟定政治决议）、欧洲议会（提供立法、监督和咨询支持）、欧洲大学协会（代表欧洲的大学并为其提供一个研究与合作的平台）、欧洲高等教育机构协会（开展专业研究）、欧洲高等教育质量保障组织（质量保障机构）、联合国教科文化组织（组织、参与、咨询等）、商业欧洲（代表社会合伙人）。非洲高等教育机协调战略的参与者组成结构与欧洲相似，主要有：非盟部长理事会（政治决策）、非盟委员会（战略方向、协调组织）、非洲大学联盟（推动项目与实施）、教科文组织非洲区域教育办事处（咨询作用）、非洲教育发展协会高等教育工作组（技术支持）、区域经济共同体（经贸合作）等。

在组织活动中，行动者的参与模式、协调水平、决策过程和自治程度对政策执行的效果有重要影响。比较欧盟和非盟的高等教育一体化进程可以发现，两者在组织结构和协调策略上较相似，但在行动者的协调水平上却有较大差异。尽管都被赋予了理解和考虑各个大学的需求、咨询、协调一体化战略等职责，但在组织活动的背景和基础上却大不相同。欧洲大学协会是一个相对统一的组织，代表并为超过48个欧洲国家的800余所大学和校长提供高等教育研究及合作的平台。而非洲除了有全大陆的大学协会外，还有次区域大学协会，包括南部非洲区域大学大学协会（Southern Africa Regional University Association, SARUA）、东非大学间理事会（Inter-University Council of East Africa, IUCEA）、非洲和马达加斯加高等教育委员会（African and Malagasy Council for Higher Education ,CAMES）、法语大学组织（Organization of the Francophone Universities, AUF）和阿拉伯大学协会（Association of Arab Universities, AARU）。这些次区域大学协会在结构上并无联系，功能重复，彼此间缺乏协调，在共同行动中反而容易导致资源浪费。

在高等教育区域化进程中，利益相关者之间的协调机制关系着整体政策的成效。正如新功能主义者所言，“要想区域一体化取得成功，一个行动者的努力应该对其他政策一体化努力产生协调的溢出效应”，即强调行动者之间的协调对于一体化政策实现的重要性。博洛尼亚进程有一个名为“博洛尼亚随访组”（Bologna Follow-Up Group，BFUG）的机构专门开展协调工作，BFUG每6个月召开一次会议，所有利益相关方都在其中派有代表，以防止权力过于集中。此外，政策协调小组的“定期会议制”也便于行动者检查和平衡各自在政策执行过程中的作用。非盟没有类似的正式支持结构，参与者的覆盖面也不足（学生和商业团体并未参与），因而在组织体系上并不完善。

为了与博洛尼亚的改革保持一致，非洲的大学自1999年博洛尼亚进程开启后不久，也沿着其推进路径启动了各种零散的双边和多边高等教育改革。非洲一些讲葡语的国家，如安哥拉、莫桑比克等于2002年在《福塔莱萨宣言》下建立了葡语高等教育区；一些讲法语的国家（地区）在2005年改革其学位结构，建立了与欧洲高等教育区相似的三级教育体系；南部非洲共同体成员与南部非洲区域大学协会以及南非资格协会合作，自2001年以来一直按照博洛尼亚原则协调他们的高等教育系统；西非国家经济共同体在2003年制定了教育部门战略，以促进全大陆学术项目和资格承认的协调；东非大学理事会建立区域内各大学之间的合作机制，促进学术交流和学术资格的认可。但是，次区域所做的孤立的改革尝试反而造成了协调工作的重复化和碎片化，自非洲高等教育协调战略启动以来，就面临着如何有效协调和整合次区域间这些零散倡议的挑战。

五、结论与讨论

本文从政治路径、职能路径和组织路径三个方面分析了欧洲博洛尼亚进程和非洲高等教育协调战略，比较了两者的共性及差异。研究发现，两者都是一个渐进的过程，在结构、行动者和组织方面也有一些共同的要素，但是，由于背景和基础等不同，在成效上却存在差距。两者实际上也处于不同的一体化阶段、呈现不同的状态（非盟的高等教育一体化在政治、功能和组织的各方面都弱于欧洲）。当然，这与非洲本身社会经济状况和高等教育系统的发展有关，也与战略的制定与选择、策略实施、发展能力等密切相联。通过比较，本文对全球化和区域高等教育一体化所涉及的各种驱动力及其复杂性进行了分析，同时，就政策在国家（地区）间转移的可行性与有效性等进行了探讨。

首先，区域高等教育一体化不是政策或体系的同一化、标准化，而是在尊重各自差异性的基础上追求共识。无论是欧盟还是非盟，都准确地认识到这一点，在此进程中，尊重成员国高等教育系统的多样性和自主性，通过“协调”建立统一的教育结构和教育项目，促进达成一致的教育目标是两者均一直遵循的目标。正如博洛尼亚进程的推进，强调保护欧洲教育丰富多样性的重要性，绝不试图限制学术和学科专家的独立性，或破坏地方和国家权威。

其次，欧洲博洛尼亚进程和非洲高等教育协调战略都是渐进式的，在组织、行动者和政策举措方面有许多共同要素，但效果显然不同。政治路径方面，两者都运用渐进式政策推进，但由于社会背景与教育基础的不同产生不同成效。欧盟的高等教育一体化有良好的社会背景和内在驱动力，而非盟的高等教育一体化主要是外部驱动，且次区域决策对其造成影响（与殖民分隔有关）。功能路径方面，两者尽管结构要素相似却产生了不同的行为结果。例如，两者都采用了学生流动资助、质量保障、人才培养与研究网络建设、课程建设与协调四个方面的工具与措施，但由于行动者扮演的角色不同以及协调与自主权水平的差异，非盟的政策效果远不如欧盟。组织路径方面，两者有相似的组织结构而政策实现度却大不一样。非洲各次区域开展的零散而孤立的改革造成了协调工作的重复和碎片化，反而不利于一体化进程。由上述可知，政策在国家或地区间有效转移的影响因素非常复杂，不是通过简单的模仿就可以实现。社会的历史文化、经济背景、政治因素等都是需要考虑的要素。

总结前文，我们可以从正反两个方面提炼和归纳非洲高等教育协调战略在政策借鉴及实施上的经验与教训，分析高等教育区域化发展的促进与抑制性因素（如表2）。可以看到，在高等教育区域化进程中，国家及地区间建立有效的政策对话的机制和平台，确立清晰的政策目标，以法律作为政策实施的基础和保障，并层层推进和落实，是推进高等教育区域化发展的重要基础。在策略实施过程中，建立和完善区域性质量保障框架和运行机制，尤其是引入资历框架制度，有利于高等教育项目流动和政策协调。与此同时，充足而自主的财政基础，以及有利益相关方广泛参与的组织协调机制，是政策实施成效的重要保障。反之，模糊的政策目标或缺乏具体措施推动执行、财政支持或自主性不足、利益相关方参与不充分或未建立起科学有效的组织协调与沟通机制、各种孤立的改革尝试，以及语言文化阻隔等均不利于区域高等教育一体化的推进。

表2  高等教育区域化发展的促进和抑制因素（摘要）

但是，一体化是否会导致标准化和同质化的结果？高等教育区域化不能成为这一“拉链效应”的中介。尤其对于作为全球化教育后发者的中国而言，不仅受益于全球教育的发展，而且以自身极其迅猛的发展贡献于全球教育。近年来，中国陆续形成京津冀协同发展、长江经济带、粤港澳大湾区（以下简称“大湾区”）、成渝双城经济圈等发展战略，致力于推动形成东西南北综合联动发展新格局。然而，这些战略规划和国家政策如何转化为实际，高等教育如何在区域建设中发挥其独特作用仍面临诸多障碍和难题。纵观欧盟与非盟的教育一体化的经验，制度与文化在其中发挥了重要影响。制度尚可通过“自上而下”的政策推进或“自下而上”的协调措施实现接轨甚至融合，而文化却以“自内而外”的渗透力深刻而潜在地影响行动者的目标与政策实施成效。从这个意义上说，高等教育区域化建设不仅需要政策制度的有效供给，更要注重文化的作用，一方面，要通过文化教育促进民族认同、文化认同，铸牢中华民族共同体意识；另一方面，在渐进式的政策路径推进下，促进各地域进步与发展的价值观念体系相统合，维持、保障高等教育区域化发展多元包容，多样化的发展样态。未来，中国教育的高质量发展必然走向更加开放，在此过程中，中国教育也将继续在“本土化”与“国际化”的多重关系之中，继续思考如何将自身的特色经验概括为共同的价值指向的问题。

［基金项目］国家社会科学基金“十四五”规划2021年度教育学一般课题“区域化视角下粤港澳大湾区高等教育质量保障体系研究”（课题编号：BIA0191）。