粤港澳大湾区建设国际教育示范区，既肩负打造教育对外开放新高地以应对新形势变化的时代使命，又肩负探索区域高等教育发展新模式并产生示范作用的战略使命。其政策内涵既与国际上通用的打造“国际教育枢纽”有一致之处，又具有中国特色和湾区特质。因此其战略定位应着重于打造一个中国版本的知识/创新枢纽，为打造全球科技创新中心提供高素质人才支撑。围绕国际教育示范区的使命和定位，应坚持三大实践路向并处理好三大关系：在发展路向上要处理好中国特色与世界一流的关系，在治理路向上要处理好顶层设计与基层创新的关系，在整合路向上要处理好高等教育内部与外部的关系。

粤港澳大湾区；国际教育示范区；国际教育枢纽

2019年2月，中共中央、国务院印发《粤港澳大湾区发展规划纲要》（以下简称《规划纲要》）明确提出“支持粤港澳大湾区建设国际教育示范区”的重要目标；2020年6月，《教育部等八部门关于加快和扩大新时代教育对外开放的意见》（以下简称《意见》）出台，更是明确提出将着力打造粤港澳大湾区国际教育示范区与海南国际教育创新岛等一批教育对外开放新高地。

“国际教育示范区”作为一个实践性很强的教育政策概念或术语，在不同国家的实践中都有所差异甚至各有特色，因此需要了解与之对应的通用政策术语或类似教育战略。国外并无与“国际教育示范区”直接对应的说法，更为接近的表述为“International Education Hub”，有译者译为“国际教育中心”，但更多译为“国际教育枢纽”，而且普遍指向高等教育领域。著名国际教育专家奈特在调查了不同国家和地区的政策实践案例的基础上，提出了三种不同类型国际教育枢纽的分类：（1）学生枢纽；（2）技术劳动力枢纽；（3）知识/创新枢纽。“学生枢纽”类型主要将其视为教育创收手段，以低价吸引国际学生，以马来西亚为典型；“技术劳动力枢纽”则希望吸引外国学生和高等教育机构，为服务当地经济产业提供熟练劳动力，以阿联酋、卡塔尔为典型；而“知识/创新枢纽”则专注于吸引外国学生、机构和公司来建设一个集科学研究和产业创新于一体的活力体系，以新加坡和美国旧金山湾区为典型。

我国提出“国际教育示范区”的战略构想，既与“国际教育枢纽”在政策内涵上有比较一致的地方，又因为中国的国情、体制以及粤港澳大湾区的区域特质有其特殊之处。尤其是在2020年新冠肺炎疫情影响全球的背景下，国内外变局频生，“国际教育示范区”的建设也将被赋予新的时代使命。需要在科学研判新形势的基础上，认识加快建设国际教育示范区的重要性和紧迫性，立足其现实基础明确战略定位，探索具有前瞻性的实践路向。

01粤港澳大湾区建设国际教育示范区的时代使命

实施区域协调发展战略是新时代国家重大战略之一，粤港澳大湾区建设国际教育示范区的战略构想也正是在这样的大背景下提出的，负有打造教育对外开放新高地以及探索区域高等教育发展新模式的双重战略使命。

（一）对外肩负打造教育对外开放新高地以应对新形势变化的时代使命

粤港澳大湾区处于我国改革开放前沿地以及对外交流活跃带，因此《规划纲要》提出在此区域打造国际教育示范区，顶层设计之本身就有加强教育对外开放之意图和导向。进入2020年后，因为突如其来的新冠肺炎疫情在全球范围内造成了重大影响，国家之间的不信任和博弈使得单边主义、贸易保护主义势力不断抬头，并对教育对外开放造成很大影响。因此，2020年6月出台的《意见》明确提出将着力打造粤港澳大湾区国际教育示范区等一批教育对外开放新高地，这使得其所肩负的应对新形势变化的时代使命更为突显。新冠肺炎疫情在全球范围的肆虐，对高等教育先发国家产生巨大的影响，尤其是过于依赖亚洲留学生市场的英、美、澳等国家，2020年高等教育入学率很可能下降至少15％。英国文化教育协会（British Council）在欧美疫情暴发的2020年3、4月份开展了针对中国学生的“新冠病毒疫情下出国留学计划调查”，并于4月份在官网公布数据分析。调查共收到有效问卷10808份，全部受访者中的72％已经申请了出国留学的院校，这其中有24％表示倾向于或已经取消、延迟留学计划，37％仍坚持按原计划入学，39％对此犹豫不决。加上在疫情影响下各国经济摩擦和政治对抗不断增加，尤其是头号留学目的地美国开始采取限制部分中国留学人员赴美学习的措施，显然这也会对中国留学人员持续产生较大影响。

时代变局也给粤港澳大湾区推进国际教育示范区建设带来了新的机遇。一方面，目前疫情对世界主要留学目的地都产生很大影响，很可能面临重新洗牌，在一定程度上为其他国家和地区提供了一个争夺留学市场和国际人才的机遇。另一方面，由于欧美国家疫情的不确定性以及国际关系的紧张，相当规模的中国学生和家长可能会调整原有的海外留学计划，而且这种影响和心态起码会持续几年。其中有相当一部分人会倾向于选择中外合作办学的“本土留学”模式替代，在本土接受国际化高等教育的需求将大幅增加。因此，在这个阶段中国希冀能在其对外交流最为活跃的地区成功打造国际教育示范区，推动这个区域的高等教育接近国际市场的标准。这不但可使很多国内有留学需求者在中国也能读到“外国大学”，而且这个区域的“中国大学”也将更加国际化，会更好吸纳周边国家以及“一带一路”沿线国家的留学需求，即对国内外的招生吸引力都会得到增强。

（二）对内肩负探索区域高等教育发展新模式并产生示范作用的战略使命

我国建设国际教育示范区，除了在全球教育竞争中扮演更重要角色之外，还有如何引领国内其他区域教育发展方向的问题。也即既要符合国际教育枢纽的“全球通则”，又蕴含“中国特色”。比如“示范区”的提法便是典型的“中国特色”——国际教育示范区究竟应该示范什么？对于国内其他区域教育发展应该起到什么示范作用？因此，还应该从高校的职能、高等教育国际化的要求，以及大湾区特有的区位优势等方面对此进行理解，思考国际教育示范区应当包含哪些层面的示范作用，并在此基础上进一步思考其战略使命问题。

第一，应在人才培养方面具有示范作用。高校的第一个基本职能是人才培养，人才培养的根本是立德树人，而立德树人的基调是爱国报国。习近平同志赴澳门出席庆祝澳门回归祖国20周年大会期间专门到学校视察，对澳门的教育工作者和青少年忠于国家、勇担民族复兴使命予以充分肯定，强调青少年正确价值观和历史观的塑造。粤港澳大湾区建设国际教育示范区对人才培养的使命要求，更是要基于高度国家认同和文化自信，并培养对全球使命的自觉担当。示范具有引领、卓越的含义，意味着国际教育示范区需要培养卓越人才，既要培养出卓越的学术型人才，也要培养出卓越的应用型人才。

第二，应在科技创新方面具有示范作用。高校的第二个基本职能是科学研究，而示范区本身又具有“比较”的含义，最为显性的比较就是科技创新。建设全球科技创新中心是粤港澳大湾区的主要战略目标，而科技创新的一个最重要支撑便是来自高校。如何充分发挥湾区中高校、企业、创业者等多元创新要素推进科技创新，是国际教育示范区建设的重要课题。 

第三，应在产教融合方面具有示范作用。高校的第三个基本职能是服务社会，而创新型湾区的打造更加需要高等教育与产业的深度融合。《规划纲要》中提出要引进知名高校与特色学院，也即指国际教育示范区的打造，不仅要依靠研究型高校，还要依靠大量与大湾区产业发展密切融合的特色学院。广东省目前已经对特色学院开展一些探索性的实践，但还应和港澳形成更好互动并在更大范围推动和铺开，尤其是走国际化路线的特色学院。

第四，应在文化传承创新方面具有示范作用。文化传承创新已成为高校的第四职能，这既包括高校自身的文化传承创新，又包括高校促进社会的文化传承创新。这和《规划纲要》中提出的“共建人文湾区”亦是相呼应的：塑造湾区人文精神，共同推动文化繁荣发展，加强粤港澳青少年交流，推动中外文化交流互鉴。大湾区高校应在这四个方面的建设中都扮演重要角色，既要成为湾区内部人文相亲的纽带，又要成为人文湾区走向世界的窗口。

第五，应在国际交流合作方面具有示范作用。伴随着全球化的浪潮，国际交流合作逐渐成为高校的第五职能。大湾区建设国际教育示范区，对高等教育的国际交流合作当然应有更高定位。大湾区是国内开放程度最高的区域之一，而且已有很好的高等教育国际化基础。所以，应该在国际交流合作方面具有示范作用，成为中国高等教育的“世界之窗”。

02粤港澳大湾区建设国际教育示范区的战略定位

如前所述，奈特将“国际教育枢纽”划分为三种类型：（1）学生枢纽；（2）技术劳动力枢纽；（3）知识/创新枢纽。新时代背景下粤港澳大湾区提出建设国际教育示范区的目标，到底应该定位于何种类型———是大量招收国际学生的学生枢纽？专注于熟练劳动力的教育和培训枢纽？还是打造一个中国版本的知识/创新枢纽？这一方面需要以全球视野进行国际比较，另一方面也需要结合区域内部的现实基础做出评估，也即进行战略定位分析。而无论是制定企业还是区域的战略，SWOT分析应该算是一个众所周知的工具，即分析企业或区域内部的优势（Strengths）、劣势（Weaknesses），以及外部面临的机会（Opportunities）和威胁（Threats）。

（一）优势

粤港澳大湾区高等教育的优势之一是已有的高水平大学较多。从QS世界大学排行榜2019年榜单看，粤港澳大湾区拥有8所世界500强高校，其中5所进入100强的都是香港高校——香港大学、香港科技大学、香港中文大学、香港城市大学、香港理工大学。而广州的中山大学和华南理工大学是国内985传统名校，近年来在国家“双一流”建设背景下也大动作频频，全力向世界一流大学进军。深圳近年来在大学建设方面更是颇多大手笔，不仅本土重点打造的南方科技大学发展神速，香港中文大学（深圳）、哈尔滨工业大学（深圳）、深圳北理莫斯科大学等多所合作办学高校也表现出强劲的发展势头。粤港澳大湾区高水平大学具有集群发展的良好基础和趋势，让人看到比肩三大世界级湾区的希望。

另一个优势在于职业高等教育具有强大的底蕴。广东高职在全国闻名，尤其是珠三角地区的高职院校，事实上很早就与区域产业有很好的联动，形成了良好的产学研合作模式。比如深圳职业技术学院在全国范围内早已起到示范作用，顺德职业技术学院、番禺职业技术学院等长期以来也都是积极回应当地产业需求的有力牵引，形成了很好的产学合作机制。国际教育示范区的建设应该要发挥职业高等教育的已有优势做大做强，并和创新创业特色更好结合，带动更多高职院校的特色发展。

（二）劣势

对于打造国际教育示范区而言，粤港澳大湾区最明显的劣势在于外籍人口的比例偏低。从外籍人口占常住人口比例来看，香港约为10％，但广州市仅为0.36％，深圳市更低，仅为0.2％，这两大城市不但都低于全球平均水平3.3％，更远低于国外一些发达国家和城市。如常用来比较的新加坡外籍人口比例为33％，而美国硅谷更是达到了50％。加上语言的交流依然是一个巨大的约束性条件，从英语水平来看，根据国际教育集团EF（Education First）发布的2018年（EF全球英语能力指标），大湾区英语水平最高的香港，仅以56.38分排中级程度，而广东省英语水平分数则仅有52.03分，处于低级水平。除香港、澳门的大学的教学语言是英语外，大湾区其他大学基本都是中文。因此所吸引的留学生还更多是出于学习中文或中国文化的目的，而更多的学生可能会因为语言问题而放弃对该地的选择。

香港早在十年前就提出致力于建设国际教育枢纽的政策举措，并且更倾向于打造学生枢纽的模式。但较早之前的研究报告表明，香港大学教育资助委员会为留学生提供的资助中，有92.6％流向了中国内地学生，不到8％流向了其他国家学生。因此，批评者认为需要重新评估香港建设国际教育枢纽的战略，因为所招收的大量中国大陆学生虽被视为外地学生，但并不真正属于国际化的范畴，并且难以支持香港高等教育国际化的目标。那么，作为外籍人口远低于香港的珠三角地区，招收外籍留学生的难度显然更大。因此，尽管粤港澳大湾区已成为名校聚集的区域，但如果定位为招收国际学生枢纽的类型进行建设，并不太容易取得成功。

（三）机会

《规划纲要》提出要打造全球科技创新中心和世界级城市群的重大战略目标，这都需要教育尤其是高等教育的强力支撑。事实上，以世界三大湾区作为参照系来看，粤港澳大湾区无论是资源禀赋还是战略目标都更接近旧金山湾区。因此，国际教育示范区建设应有着眼全球的发展战略，探索和主要产业高度融合、更加充分发挥各种创新要素作用的教育发展模式，定位于为打造全球科技创新枢纽提供高素质人才支撑。而且，从国家、广东、港澳的战略目标来看，打造知识和创新枢纽类型的国际教育示范区将更能凝聚共识和产生一致动力。

首先，从国家层面来看，更希望利用这个区域处于改革开放前沿以及国际交流频繁的优势，打造一个高等教育试验区。这个试验区的发展模式应当区别于当前内地高等教育最为发达的北京、上海已有模式，尤其是在中外合作办学上做出更多的探索，一方面应对国内对高质量高等教育不断增加的需求，另一方面也参与到国际教育市场的竞争中去。

其次，对于广东省而言，《规划纲要》中国际教育示范区建设目标的提出，意味着出现了一个升级版的教育抓手。广东省教育更早提出的建设目标是“南方教育高地”，这个目标的定位主要侧重国内范围以及教育内部，并曾经为全面提升广东省教育质量发挥了重要作用。但在新时代粤港澳大湾区建设的国家战略背景下，需要有一个具有更加明确国际定位并能与区域经济社会发展紧密互动的建设目标作为新抓手，显然“国际教育示范区”既可以契合国际性需求，又能以打造南方知识/创新枢纽的定位更好地推动教育与区域发展共进。

最后，对于港澳而言，打造国际教育示范区既能延续原有的国际教育枢纽的基础和建设方向，又具有在原有建设目标基础上转型升级的意义。香港正在全面检视曾经的战略目标，包括产业上过于依赖金融，而几乎拱手让出了高新科技业以及传统制造业的市场。香港原有的战略目标对高等教育的影响也是颇为深远的——多所名校更侧重国际论文发表，对科研和产业转化却不太在行；国际学生更多是将香港当作学历“加油站”，难以像新加坡那样吸纳更多高端人才服务本地。而澳门因为面积狭小以及过分依赖博彩业，高等教育发展面临更多局限。因此两地事实上都希冀在粤港澳大湾区推进全球科创中心建设的整体战略中扮演更重要的角色并寻求升级转型，而国际教育示范区的设想也正好符合两地战略目标的升级转型，尤其是珠三角具有更广阔的产业腹地，有利于科研成果转化，更助于纾解港澳原有目标的局限。

（四）威胁

“一个国家、两种制度，三个关税区”固然有优势互补的制度优势，但作为战略规划而言，在步调一致上存在更多困难。粤港澳三地高等教育目前在器物、制度和理念层面的协同都还存在瓶颈障碍：器物层面上合作不够广泛不够深入，制度层面上缺乏专门的框架协议和对接机制，理念层面上，尤其是高等教育理念存在差异和碰撞。虽然大湾区大学在地理上具有临近优势，也初步形成高等教育集群发展模式，但基本上还处于“集而不群”的状态。尤其是香港和澳门的大学自治性很强，和珠三角大学的办学理念、规章制度都不在同一频道，三地高等教育基本还是各自为战。粤港澳大湾区高校师生跨境流动更多只限于学习和交流，但在实习和就业等方面还存在诸多瓶颈，学生就业基本是“从哪里来，回哪里去”。因此《规划纲要》提出“粤港澳大湾区教育合作发展”，也是意在强调应充分发挥大湾区的地域、制度和文化优势，促进三地教育制度与理念的交融，提升珠三角与港澳教育体系的互通性，丰富教育服务的形式与内容。

（五）定位

在对粤港澳大湾区高等教育进行SWOT分析的基础上，再与前文所述的三种模式的典型代表进行比较分析。首先，“学生枢纽”模式不符合粤港澳大湾区的定位。“学生枢纽”的典型如马来西亚，其战略定位是与教育产业创收有关，而且其低廉的费用对周边国家确实具有吸引力。但这种模式显然并不太符合粤港澳大湾区的战略定位：一方面教育创收不是湾区的主要产业方向，另一方面作为非英语区域的劣势决定了很难依靠这种模式在短期内吸引大量留学生。其次，“技术劳动力枢纽”模式也不太适合粤港澳大湾区。卡塔尔作为“技术劳动力枢纽”的典型，因其凭借丰富石油资源早已成为全球最富裕的国家之一，创收显然不是其建设教育枢纽的主要目的；又因其需要维持大规模外来人口发展本国产业经济，因此更主要目的在于希望培训本地大量的外籍劳动力资源并提升附加值，进而借助高素质的人力资源发展本国的多样化经济。粤港澳大湾区尽管也有吸纳和培训大量熟练劳动力的政策出发点，但区域先天因素和卡塔尔差异很大：卡塔尔属于资源型区域，而且需要大量外国劳动力支撑；而粤港澳大湾区并非资源型区域，而且本土劳动力比较充足，因此其定位应更多在于满足国内高等教育需求而非国际需求。最后，再比较作为“知识/创新枢纽”典型的新加坡和美国旧金山湾区，粤港澳大湾区与之接近点更多。新加坡在2002年启动“全球校舍”（Global school house）计划，加快国际教育市场的发展，其战略目标在于吸引与国家优先发展产业相关的高水平留学生、学术团队和研究者队伍，力争将新加坡打造成亚洲全球教育和人才枢纽。而旧金山湾区具有较好的产业资源禀赋，早已形成一个与区域产业高度互动的高等教育集群。因此，一方面粤港澳大湾区所处发展阶段和新加坡当年推行国际教育枢纽战略之时比较接近；另一方面资源禀赋又和旧金山湾区更加接近。因此，综合以上分析，我国粤港澳大湾区建设国际教育示范区应该定位于“知识/创新枢纽”类型，更利于扬长避短，也更可能并更好地实现战略目标。

03粤港澳大湾区建设国际教育示范区的实践路向

尽管世界上已有打造“国际教育枢纽”的相关经验探索，但除了提供目标定位等方面的参考价值外，不太可能简单照搬而获得成功，因此国际教育示范区建设之本身即被赋予了一种探索使命，而且鉴于中国特色和湾区特质，更多需要本土性的探索和创造。基于以上对于国际教育示范区所承担的时代使命分析，并结合大湾区现实基础的定位分析，笔者认为大湾区建设国际教育示范区应当从三大实践路向出发，处理好三大关系：一是高等教育发展路向，要处理好中国特色与世界一流的关系；二是高等教育治理路向，要处理好顶层设计与基层创新的关系；三是高等教育整合路向，要处理好高等教育内部与外部的关系。

（一）发展路向：处理好中国特色与世界一流的关系，为中国成为未来世界教育中心之一先行先试

《规划纲要》中明确指出推进世界一流大学和一流学科建设，目的是要建设中国的世界一流大学，而更长远的目标是助力中国成为未来的世界教育中心之一。由于国情不同，一个国家亦步亦趋完全照搬其他国家的教育建设路径而成为世界教育中心的案例极为鲜见。因此，需要发挥粤港澳大湾区作为国际教育试验田的作用，在“世界一流”与“中国特色”融合方面先行先试。

首先，认真凝练“中国特色”。坚定社会主义办学方向，充分发挥高等教育主动回应国家重大需求、集中力量办大事的管理体制优势；要着眼中国的全球发展战略，培养能够对外发出中国声音、讲好中国故事、传播中国文化的人才，创造性地为全球教育事业贡献中国智慧和中国方案。

其次，积极对接“世界一流”。既要积极引进世界知名大学和特色学院，在国内成为高等教育国际交流合作最为活跃的区域；更要以更加开放、更加自信、更加主动的姿态融入全球教育共同体，实现共同发展和合作共赢，示范意义自然而生。

最后，还要用好“湾区优势”。充分发挥湾区开放、包容、创新的文化和机制优势，让高等教育的“中国特色”和“世界一流”在大湾区这块试验田中产生良性互动，从而产生新的国际教育发展模式并走向世界。

（二）治理路向：处理好顶层设计与基层创新的关系，形成上下良性互动

粤港澳大湾区建设是国家战略，具有较浓的顶层设计色彩，又是涉及“一个国家，两种制度，三个关税区”更好合作与互动的开拓性事业，离不开基层的创新探索和支持。因此，国际教育示范区建设的关键在于扎实推进教育治理体系和治理能力现代化，既要更好发挥顶层设计的“自上而下”的力量，更要发挥基层创新的“自下而上”的积极性和活力，形成上下良性互动。

一方面，要充分发挥各城市的积极性，与顶层设计形成良性互动。粤港澳大湾区作为一个特定区域规划，是珠三角九市与香港、澳门的特定区域组合。珠三角九市都有早年兴办地方大学的良好基础，近年来在经济迅速发展支撑下办学积极性更是普遍很高。不仅广东省政府层面大力推动高水平大学建设和高水平理工科大学建设，而且作为地市级政府的九市也普遍进行经费配套甚至“加码”，《规划纲要》发布后各城市的高校引进和建设工作更是如火如荼。而香港和澳门作为两个特别行政区的城市，如前分析也有借力大湾区建设全面提升高等教育的动力需求。因此国际教育示范区应该立足于整个区域层面推进，而非指定某个城市进行重点建设，尤其是要充分发挥湾区各城市提升高等教育的需求和积极性，并与顶层设计形成良好互动，这样才能起到更大的示范引领作用。

另一方面，要充分发挥基层高校探索的积极性，与顶层设计形成良性互动。国际教育示范区的建设其实不仅仅是依靠引进世界名校和特色学院，更重要还在于原有高校如何推进国际化。这需要通过湾区各高校展开广泛的对话和协商，大致厘清各自的优势和需求，为共同建构国际教育示范区建立基础。在此基础上进一步探索建立粤港澳大湾区各具特色的高校联盟，创新合作培养人才模式，探索开展特定课程学分互认、实施更灵活的交换生安排，鼓励和支持粤港澳大湾区高校、科研院所合作设立联合实验室，深度开展科研合作，积极推动成果转化。

（三）整合路向：处理好高等教育内部与外部的关系，融合多方创新要素

国际教育示范区的打造，不仅是高等教育内部的事情，还要整合外部多方创新要素，才更有望获得更大成功。因此，必须将其置于新时代背景之下进行认真审视和谋划，探索开放式高等教育创新发展模式。从时代背景看，“第四次科技革命”下的新经济时代传统产业与知识经济、虚拟经济和网络经济全面结合，社会经济发展显现出多元化的发展态势。新时代下高等教育发展不应再是原来“单打独斗”式封闭创新发展模式，而应转变为吸引外部有利创新因素、更新创新内容、扩大创新范围的开放式创新发展模式。新加坡打造知识/创新枢纽的一个特点是形成了产学研合作的模式，其经验很值得大湾区借鉴——政府作为研究开发和科学研究的主要资助者，在促进大学和企业之间的合作方面发挥着主导作用。粤港澳大湾区还有比新加坡有优势的地方：新加坡非常缺乏自然资源，只能在人力资源上大量投入，而大湾区两者兼有，可以发展服务完整产业集群的高等教育集群。因此，无论国家还是相关地方政府层面，都应更加重视提高大湾区在科学技术方面的国际竞争力，大力支持研发活动，增强研发能力，以与其全球科创枢纽的定位相匹配。而高等教育在其中扮演了连接器作用，既为经济产业发展培养大量人才，也直接参与到产业集群发展的浪潮中去。因此，要对这些高等教育发展的内外部要素进行“新组合”，既提升高等教育对湾区经济、科技发展的支撑作用，又通过“新组合”将大湾区内多元利益相关者转变为融合创新的合作者，并服务于大湾区建设国际教育示范区的发展需要。以此探索区域高等教育发展的开放式创新模式，促进国际教育示范区作为“知识/创新枢纽”类型定位的成型并在更大范围产生引领示范作用。